实施乡村振兴战略的制度路径
在山东省青岛市即墨区移风店镇现代农业科技示范园，科技特派员为种植户解答病虫防治问题。新华社发
近期，中央审议的《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》细化实化了乡村振兴的工作重点和政策措施，部署若干重大工程、重大计划、重大行动，形成了今后5年落实中央一号文件的政策框架。实施乡村振兴战略已成为新时代做好“三农”工作的总抓手，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的必然要求。实施乡村振兴战略，必须因地制宜，贯彻新发展理念，坚持发挥法治引领，建立健全相关机制和制度。
乡村发展不平衡不充分是新时代“三农”问题的症结所在
新时代“三农”工作已取得了突出成就，但仍然面临着乡村发展不平衡不充分这一关键问题。事实上，乡村发展不平衡的同时也包含了发展不充分，这主要体现为城乡之间、不同乡村之间以及乡村内部等，在主体、要素、权利、发展等方面面临的配置不均、发展失衡问题。乡村发展不平衡不充分集中体现为：
一是农村市场化发展程度不高。农村市场化离不开主体市场和要素市场化。党的十八大以来，中央采取了农村集体经营性建设用地入市等多项重大举措，着力破除城乡二元结构。但许多改革尚在封闭试点过程中，并且城乡二元发展的体制机制障碍也仍然在一定程度上存在。
二是公平的收益分享机制有待完善。一方面，我国农村地区实际情况千差万别，许多农村地区经济社会发展缓慢，增收渠道有限，财产性收入仍然不高，非农化、空心化等问题较为突出；另一方面，受制于农村集体经济组织立法缺位等因素，乡村范围内公平的收益分享机制建设相对滞后。
三是基层社会治理存在一定障碍。部分农村地区仍然存在基层党建滞后、党组织发展无力、部分党员干部懒政等较为突出的问题；部分地方的乡镇政府与村民自治组织、农村集体经济组织之间关系不清、职责不明，部分地方社会治理参与性、有效性不高，与“共建共治共享的社会治理格局”要求存在较大差距。
实施乡村振兴战略应当注重法治引领
实施乡村振兴战略，应当以乡村平衡发展为思路，坚持法治引领。这意味着我们在全面推进实施乡村振兴战略工作中应当坚持五个必须：一是必须将实施乡村振兴战略纳入法治轨道。“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式”，“凡属重大改革都要于法有据”。二是必须提升法治意识和善于运用法治思维的能力。“三农”问题既关系到集体所有制发展、国家和社会稳定，更关系到广大农民群众的切身利益。必须提升农民群众关心和依法保护个体权利、集体权利的意识；政府部门及其工作人员、乡村自治组织及其成员“要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题”。三是必须坚持法治的同时注重其他治理方式的协同运用。实施乡村振兴战略不仅需要充分发挥法治优势，更需要在法治轨道上实现自治、法治、德治的有机整合。四是必须形成科学的法治理念指导。乡村振兴战略必须贯彻好新发展理念，并将新发展理念转化为科学的法治理念，有效指导乡村振兴战略实施。五是必须建立法治引领的实施路径。这就需要着力破解乡村振兴战略面临的重大障碍，建立主要法律制度，构建核心法律机制，采取“顶层设计与基层探索”的方式，着力实施乡村振兴战略。
实施乡村振兴战略应建立完善的制度体系
实施乡村振兴战略应当贯彻新发展理念，树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，着力建立起完善的制度体系。可考虑在《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的基础上出台相关规定，进一步明确规定乡村振兴的主要制度构成及其框架体系，明确乡村振兴中的重要主体、职权职责、权利义务、体制机制、主要制度等内容，并建立起巩固和完善农业基本经营制、深化农村土地制度改革、建立绿色发展制度体系、形成常态化的乡村发展支持保护制度。
一是巩固和完善农业基本经营制度。这就需要清晰认识“统分结合”的双层经营体制的优势，坚持“统”与“分”的协同推进；完善农村承包地“三权分置”制度，完善承包地确权登记颁证制度，实现承包土地信息联通共享，平等保护土地经营权。
二是深化农村土地制度改革。这就需要加强农村承包地和宅基地“三权分置”、集体建设用地制度等农村土地制度改革的研究与实践，并在此基础上完善农村土地法律制度。同时，按照农村土地财产权与土地资源管理权相对分离的思路，加强农村土地监管制度建设。
三是建立绿色发展制度体系。实现乡村绿色发展需要建立绿色发展制度体系，建立健全金融、财税、环境、资源、能源等方面不同效力层级的法律、法规、规章以及规范性文件。
四是形成常态化的乡村发展支持保护制度。乡村发展支持保护制度的核心领域集中在农业、人才、公共服务三方面，需要适时推进相关支持措施。在实施中，中央和各级地方政府应当将人才培育与发展、农业支持保护、基本公共服务均等化作为乡村振兴工作的重点支持方面。
（作者：吴大华 杨青贵，均系贵州省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地研究员）
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