近日，新城变“鬼城”的报道不断见诸报端。据国家发改委的一个课题组对12个省区的调查，被调查的144个地级城市要建200余个新城新区，平均每个地级市要建约1.5个新区。就在这些城市轰轰烈烈建新区的同时，一些城市新区房屋空置率居高不下，被冠以“鬼城”、“睡城”、“卧城、”空城之名。
对于新城变“鬼城”现象的批评，舆论矛头几乎都指向了地方政府，剖析其中原因，也几乎众口一词：“政绩冲动”。这些批评都有一定道理。笔者连续担任了4届上海市政协委员，几乎在每一次政协关于城市建设的各种会议上，都有委员议论“鬼城”现象。笔者也十分认同。但新城变“鬼城”，还应从更深层次找原因。
地方政府为什么热衷于开发城市新区？从某种意义上说，也是被逼出来的。
首先，事权和财权的不对称，逼出了“土地财政”。笔者由于做慈善事业的缘故，跑遍了大江南北，与西部一些地方的党政干部接触颇多。一位“长”字号的干部曾向笔者诉苦，“不当家不知柴米贵”，现在的“当家人”不好做，上面安排的许多项目，一般都要地方出配套资金，富裕的地方不成问题，对于穷地方来说，就是一笔不小的开支。特别是涉及民生的项目，一旦开始实施，就意味着每年都有这笔开支，成了刚性支出，只能增不能减。此外，上面还经常临时安排基层政府做一些事，却不给钱，有时候甚至还要花很多冤枉钱。比如，某市招商引资一个大项目，限定下属的区政府一个月之内完成一个地块的拆迁，该区的干部夜以继日、苦口婆心地做工作，以超乎寻常的拆迁成本，如期完成拆迁，投资商却不来了，花出去的钱上面一分不给，只有自己兜着。事权和财权的不对称，从客观上逼着基层政府必须寻找财政增收的出路。地方政府最大的资源是土地，开发城市新区，既可以从土地出让中获得一笔不菲的收入，建设期间的建安税又是一笔可观的收入，与办厂开店相比，卖土地、搞房产是财政增收的一条捷径，“土地财政”便应运而生。
其次，干部调动频繁，逼着干部大干快上、早出政绩、早出形象。现在，一些地方干部调动过于频繁，省级干部尚能保证在一个地方任满一届五年；到了地市一级，党政“一把手”往往不到五年就要调整；到了县区一级，党政“一把手”三年左右就要调整。有些地方还规定，后备干部必须有“主干线”任主要领导的完整履历，才能提拔任用。这使许多有志于“更上一层楼”的年轻干部，不得不争先恐后下基层锻炼，区委书记、区长，县委书记、县长等职位炙手可热，客观上造成了地方党政“一把手”调动频繁的现象。这对干部的成长或许是件好事，但对一个地方的发展却未必是好事。试想，三年左右要出政绩能做些什么？引进一个工业项目，从洽谈到签约、开工建设就是一个漫长的过程，等到项目建成投产，市场风云变幻，还不一定能实现预期的效益，就算能实现预期效益，“一把手”也调走了，结果只能是“前人栽树，后人乘凉”。建设城市新区则有立竿见影的效果，现代化的城市新区拔地而起，看得见，摸得着，不但城市面貌一新，而且从开发之日起，财政就有收入，自然是彰显政绩的第一选项。
再次，农村和城市土地的巨大差价，使地方政府开发新区的热情远远高于老城区改造。卖土地、搞房产是财政实现增收、官员彰显政绩的一条捷径，但为什么不在旧城改造上着力，而是热衷于搞城市新区呢？道理很简单。城区的房屋有明确业主，用地需要从业主手中买，开发成本很高，而农村土地的所有权属于村集体，作为个体的农民只是土地承包经营者，并不是土地的主人，这种土地所有制性质决定了农村土地可以通过征用的方式取得，只需按照“每亩粮食产量乘以粮食价格”的方式，计算出补偿标准，给农民若干年补偿即可，至于占用农民的住房，由政府统一修建安置房，进行集中安置，把修建安置房和水、电、路、气等基础设置的投入全部算进去，农地的开发成本仍然很低，政府在土地转让中仍可获得非常可观的收入。
由此观之，地方政府之所以如此热衷于开发城市新区，有财税政策的原因，有干部任用政策的原因，还有土地政策的原因。正是多种因素的综合作用，造就了新城变“鬼城”的极端现象，如果我们简单地批评地方政府不负责任、盲目开发，而不寻找更深层次原因，只能是“头痛医头，脚痛医脚”，不能彻底解决这一现象。
(责任编辑：DF083)
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