财政体制 地方政府 财政困难 解困措施
一、我国现行财政体制对地方财政的影响
财政层级过多,基层财政资源进一步弱化,地方财政困难加剧
我国存在中央、省、市、县、乡五级行政体制和与其配套的财政体制,在五级政府架构与分税分级财政逐渐到位之间,存在过多的财政级次分割政府间财政能力,从而弱化地方政府财政资源,加剧了地方财政困境。突出表现在“市管县”财政体制下,一些地级市自身财力缺乏,为确保本级良性运转,采取对下级县或“代管”县级市进行“抽血”。如广西省的东兴市是防城港市的“代管”县级市,2003年上级拨给东兴市的各项专款3000多万元,到年底仍有900多万没有划进账。
中央与地方事权划分不清、收入划分不规范,使地方财政陷于困境之中
1994年分税制改革以来,中央政府在掌握中央税收和共享税收入征管权的前提下,采取“存量不动,增量调整”的办法,实现对地方财力的集聚,而事权却不断下移,使我国地方政府财政陷于困境之中。一是中央政府过度集中地方财力。分税制改革前后各16年间,中央与地方年均财政收入结构,由1978年至1993年的年均29.85%:70.15%调整为1994年至2009年的年均51.59%:48.41%。一是中央政府过度下放支出责任。分税制改革前后各16年间,中央与地方年均财政支出结构,由1978年至1993年的年均42.00%:58.00%调整为1994年至2009年的年均29.06%:70.94%。可见,实行分税制改革前后各16年间,中央年均财政收入比重大幅提升,增幅高达72.83%;而中央年均财政支出比重大幅下降,下幅高达30.81%。
省以下财政体制不完善,使基层财政深陷困境
1994年分税制改革主要涉及中央与省级之间财政关系的调整,而省以下财政体制未做实质性的改变,其财力分配上的矛盾转移到省以下地方各级政府,导致各级政府间事权与支出责任划分不清、事权与财权不相匹配。越到基层政府其收入越少,几乎没有财力可支配,而支出责任不断加大,在现有的财力下,难以承担事权支出的需要,使县乡财政陷于困境。如2007年度我国18个省县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%,而县级财政支出占18个省财政支出总额的54.8%,却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员支出。
转移支付制度不完善,使地方财政深陷困境
中央政府对地方的税收返还和体制补助等仍按“基数法”确定,维护了较富裕地区的既得利益,形成“富者越富、穷者越穷”的分配格局。能均衡地区间财政能力的转移支付所占比重偏低,解困效果不明显,如2009年中央对地方税收返还和转移支付28621.3亿元,其中一般性转移支付11319.89亿元,而均等化作用较强的均衡性转移支付仅3918亿元,其比重仅13.69%。专项配套制度不合理,使地方财政深陷困境,如浙江省以前富裕、中等和困难县各占三分之一,而现在因地方资金配套难使困难县达到了三分之二。
二、完善现行财政体制缓解地方财政困境
深化“省直管县”财政体制改革,缓解地方财政困难
全面取消“市管县”财政管理体制,加速推进“省直管县”财政体制改革,将属于县级的收支划分、资金调度、税收返还、转移支付等不在通过市级代转,直接由省级部署到县。进一步构造符合市场经济规律的“中央-省-市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付制度。发挥省级财政对不发达地区尤其是贫困地区的调控能力,加强对公共行政权力和社会资源在分配。通过减少财政层级,降低行政成本,减轻地方财政负担,促进县域经济发展,壮大地方财政实力,缓解地方政府财政困难。
推行现行税制改革,科学解决地方财政困境
我国现行税权过于集中,为正确处理税收制度缺乏社会公平性,社会收入分配失调,社会贫富分化等突出矛盾,导致地方政府财力缺乏,致使地方财政陷入困境的现实。中央政府应适当上移支出责任及下放收入能力,构建科学的税种划分格局和财力分配格局。在现行分税制基础上重新合理划分收入,按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则,实施中央税收以增值税、消费税和关税为主,省级政府以营业税为主,县级以财产税、所得税为主的税收制度改革。同时,中央应赋予地方适度的税收立法权,允许地方政府根据各地税源状况,在中央和地方人大的监督下开设一些地方性税种的权力,扩大税收规模。从而增强地方本级收入能力,壮大地方财政实力,全面缓解我国地方政府财政困难。
完善转移支付制度,全面缓解地方财政困难
建立科学、规范、透明的财政转移支付制度,是缓解地方财政困境的重要手段。逐步取消“基数法”,建立以国际通用的“因素法”分配方式,缩小地区间贫富差距;按照我国公共产品供给均等化原则,取消税收返还,压缩专项转移支付规模,提高一般性转移支付规模及比重,使事权大于财权的贫困地区,实现事权与财权的统一;全面推行不发达、落后地区“零资金”配套政策,根据各地区经济、社会、政治等有关指标,制定地区“零资金”配套政策,解决财力薄弱地区的财政负担,科学化解因专项配套而导致地方财政深陷困境的僵局。
参考文献:
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