一、农村土地制度内外失所
土地制度及其产权关系长期以来制约着我国经济的发展。改革开放以来建立的城市土地要素流转机制成效十分明显。我国城市土地制度主要借鉴原香港土地制度,实质上就是国有土地使用权的资本化形式。尽管实践中仍存在许多问题,这种制度所建立的城市土地要素流转机制,直接推动了城市经济增长和市政建设的飞跃。
但农村土地要素的流转机制一直没有得到解决。现有农村土地的集体所有制,本质上相当于欧洲部分国家历史上曾存在过的“总有”共有制,其主要特征是：社区成员的身份凭出生自然取得,社区成员共同拥有土地所有权；任何成员不得出卖土地；土地定期在成员间重新平均分配；调整原则是平均主义的,主要以人口为依据,且耕地的质量也尽量公平。
农地农用是土地资源稀缺国家普遍遵守的原则。农村集体虽然被法律赋予了所有权,却没有最终处置权。集体至多只有被动的认可政府征收土地的义务。政府征用农村土地,只需付出少量的土地“补偿费”,而政府一旦转手,把土地投入批租或拍卖市场,就会从中获得巨大的土地收益。地方政府乱占耕地,是破坏农地农用原则的最大危险因素。在征收农民集体土地的时候,政府的谈判对手是农民集体的干部,只需诱之以利禄,逼之以威罚,不愁其不就范。另一方面,受制于集体行动的逻辑,单个农民维护集体土地的激励不足。个人的全力投入付出很大,而可能获得的收益却十分有限。每个人都希望别人站出来据理力争,自己搭便车坐享其成,结果只能是大部分农民缄默不语,几个干部就可拍板决定。现在很多地方已经形成大量“种田无地,就业无岗,低保无份”的“三无”农民。他们无疑是现有集体土地所有制和政府征地制度的直接受害者。
同时,土地集体所有制使土地成为社区内部农民的“公共产品”,“公共地悲剧”无法避免。这自然导致农民经营土地的短期行为。面对土地肥力下降和水土流失消失现象,农民往往听之任之,农民的环境意识和保护耕地意识都十分淡薄。无论是富裕地区的农民,还是比较贫穷地区的农民,农民对住宅投资的积极性都远远超过对土地的投资积极性。
一方面,农民没有能力和兴趣保护耕地；另一方面地方政府存在强烈动机和便利手段征收农村土地以牟取暴利,耕地资源的命运可想而知。
二、农村土地使用权资本化价值估计
“资本化”是市场经济中常见的现象。凡是能够给当事人带来稳定收益的资产,其市场交易价格就是这种资产的资本化价值。抽象权利的买卖是人类社会古老的现象。已知的最早文献记载出自《旧约：创世记》：哥哥以扫用自己的长子权换取了弟弟雅各的一碗红豆汤。欧洲和中国封建社会的“卖官鬻爵”也是例子。
英国经济学家威廉·配第第一个对土地所有权的交换价格进行了富有洞见的探讨。他根据当时英国的死亡统计推断,祖孙三代可以同时生存的期间大约为21年,因此,一块土地的价格等于它的年地租额乘以21年。亚当·斯密则进一步用年地租额除以市场利息率来计算土地的价格。
马克思不仅肯定和完善了“地租资本化”思想,而且最早提出了收益资本化的思想。
现代土地权利的资本化评估技术都是根据费雪对资本的定义建立起来的。费雪建立了直接资本化和报酬资本化法的数学方法和观念。
利用费雪等人的理论,我们可以建立我国农村土地使用权资本化的方法。对土地使用权进行资本化,就是设法找出能产生等值收益的“资本”的价值,并以这种价值代表土地使用权的价值。它等于使用权有效期内历年收益的贴现值。用这个贴现值表示的这块土地的使用权的市场价值就是进入市场交易的基准价格。
土地使用权的市场价值与市场交易价格是两个不同的概念。但就整体和长期而言,两者是一致的。这种一致恰恰是通过两者的不一致达到的。从我国实际情况来看,由于农业向外转移劳动力的压力巨大,可以预见,市场价格将在很长一段时期内低于土地使用权的资本价值。
既然土地使用权资本化价值是土地未来收益贴现值的总和,我们必须选择土地的贴现率,这在实践中往往以市场利率作为参照。问题是市场利息率无法确知,不得以人们只好用银行一年期贷款基准利率来代替。只要知道了每公顷土地的年收益,我们就可以计算出一块土地30年使用权的资本化价值。
最新数据显示,2003年全国耕种的耕地面积12339.76万公顷,园地1108.16万公顷,林地23396.76万公顷,牧草地26311.18万公顷,其他农用地2550.83万公顷。这样,全国农用地总面积为65706.15万公顷。
又根据国家统计局2004年2月份公布的2003年全国GDP数据初步核算结果,第一产业产值为17247亿元。为了简化计算,我们暂且假定第一产业全是农业,则农用土地每公顷平均创造产值约为2624.87元。
现行银行一年期定期贷款利率为5.58%。把上述数据代入公式,在利率等于农村土地回报率5.58%的假定下,每公顷土地30年期的使用权价值为15444.69元。全国农用地使用权资本化价值为10.15万亿元人民币。
这个数据是否真实呢？我国地域广阔,气候多样,耕地和其他农用地的收益能力差别巨大,而且年与年之间的差别也很大,因此,土地使用权的价值自然也很不相同。如果农业平均投资回报率在4%-6%之间,则全国农村土地使用权资本化的取值范围当在8万亿元至15万亿元之间。鉴于一年期银行贷款基准利率为5.58%,农业的平均投资回报率应当略高一些。
作为参考,我们可以对照美国的数据。美国国土面积略少于我国。2000年美国的农场用地为38200万公顷；1995年农场用地和建筑的总价值为8070亿美元。这个价值相当于6.7万亿元人民币。美国农场用地主要为耕地、园地和部分草场地,并没有包括林地和其他农用地。以此推断,我国农用地价值10万亿元人民币是个相当保守的估计。
考虑到土地使用权不像普通证券等金融资产的流动性强,每年能够真实上市交易的量只不过是土地存量的很少部分,因而,市场交易价格将远比按全部土地计算的理论价值高。正是从这里,我们看到了农村土地资本化的诱人前景：这10万亿元的土地使用权价值,是埋藏在现有农村集体土地制度下的金子。实行农村土地使用权资本化,既回避了现有制度约束条件下的恼人的“私有化”争议,又发挥了土地私有的资源配置效率,仿佛像魔法一样唤醒沉睡在地下的价值,会极大地改变中国农业、中国农村和中国农民的命运。为什么会是这样的呢？从现代化进程的大处着眼,离开农村土地经营的应当是“边际农民”,这部分农民只需占农民总数的5%,也就是说,每年只有50-80万左右的农民出售自己和家人承包地的使用权,相对于庞大的土地面积,供给曲线十分陡峭,而需求却极其旺盛。这样,社会包括国际资本要素就可以大量地自由进入土地和农业,打破长期以来制约我国农村发展的资本制约瓶颈,从而大幅度提高我国农业劳动力人均耕地面积和人均资本占有量,这就是世界农业发展史上曾经有过的资本对劳动的替代和资本对土地的替代过程。
三、农村土地使用权资本化的两大效应
在现有农村土地制度下,真正决定农村土地命运的是各级地方政府。农村土地使用权资本化以后,理论上存在两大效应：耕地保护效应和城市化深化效应。
耕地保护效应。随着经济迅速发展,耕地不断被政府征收征用,转化为所谓的“建设用地”。农村土地使用权资本化以后,耕地的价格大幅度提高,耕地使用权的转让、保留、赠予等权利完全属于农民自己。现行的地方政府通过行政权利任意规定土地价格,然后再确定给予农民的土地“补偿费”的做法将被市场和享有市场主体地位的农民所抛弃。政府面对的谈判对象将不再是集体组织干部,而是广大农民或由广大农民选举出来的真正代表农民利益的农民代表,地方政府无法再低价征收农民的土地。
土地是生命之母。世界各国对农业用地几乎都采取宪法保护,即“农地农用”,非公共利益所需,任何人包括政府都无权出于商业的、经济的目的改变农业用地的性质。如果政府确实因公益事业的需要而必须征收农民的土地,在土地使用权资本化以后,政府也必须按市场通行的土地资本价格公平、足额、及时支付对价,而不是什么“补偿金”。支付市场对价意味着政府与农民之间将是一个民事交易的契约关系,“公平”、“足额”、“及时”任意一条做不到,农民都可以依法停止交付土地。这自然极大地增加征地的难度和成本,迫使政府在规划市政建设项目时必须考虑土地的机会成本。仅仅农村土地市场价格存在这个事实本身,也就足以从经济上阻断地方政府通过低价征收、征用农村集体土地,再转手倒卖土地使用权的生财之路。
即便政府在征收征用农村土地的时候,会付出更加高昂的费用,也可以看作是社会对广大农民在中国工业化、现代化进程中所做牺牲的一种事后补偿,无论从情理上还是从收入分配上说都有利于整个国家的总体发展。
城市化深化效应。我国城市化进程的主要特点是城市化滞后于经济发展水平,工业化与城市化不同步。上世纪80年代以后,城市化步伐加速,出现了与日本相似的在城市与农村两个方面同时降低人口密度的喜人现象。但是,我国城市化进程中城市化的广化——城市面积扩张远远超过了城市化的深化——单位城市土地容纳更多人口,加剧了人口对耕地的压力。之所以形成这种与基本国情相左的偏向,关键在于农村土地制度的集体所有和存在政府低价征收农村土地再转手牟利的机会。农村土地使用权资本化以后,且不说征地操作的困难,就是政府能够顺利的征收农村土地,其支付的价格也是市场流行价格,政府无法再加价倒卖,只能按市价向外转让。这就从经济上打消了政府征收农村土地的积极性。
这样一来,城市建设用地的相当部分将转变为盘活现有城市土地存量。这方面潜力巨大,而且代表我国城市化的主要方向。中国的城市用地浪费现象十分明显。中小城市自不待言,就是像上海这样的大城市,也是城中有乡。南京市总面积虽有6516平方公里,但市区面积仅为976平方公里,其中城市建成区面积更是仅仅为区区的243平方公里,占市区面积的24.89%,仅占全市总面积的3.73%。重庆市几乎可以看作是分布在乡村海洋中的几个城市群岛而已。这种情形与美国、日本等都市圈形成极大反差。这就意味着,中国城市深化道路十分漫长。仅把中小城市人均建设用地量减少到大城市人均量一项,就可以在不增加任何“建设用地”的情况下再容纳2亿农村人口进入城市,而这2亿农村人口的减少,会显著地提高农村人口的人均耕地数量,因为城市深化实际上会增加全国土地面积的有效供给,是发达国家一再出现过的经济现象,并且经济学已经给出了明确的说明。
总之,农村土地使用权资本化直接促进了农村土地要素流转,增加了农村土地的财富价值,会起到遏制地方政府滥征乱占农民土地的耕地保护效应和节约城市建设用地、深化城市化率的效应,等等。此外,农村土地使用权资本化充分考虑到制度变迁和制度创新过程中的路径依赖因素,立足于农村土地集体所有权现状,是我国现实政治、经济、意识形态等约束条件下建立城乡土地要素流转机制的一种最佳选择,具有现实可能性和可操作性。
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