关键词:行政化 教育体制 改革
今年年初以来,人们对大学“去行政化”的问题展开了激烈的讨论。温家宝总理2010年2月27日在与网友交流时指出,我们现在的教育确实存在许多问题,其中的一大问题就是教育行政化的倾向需要改变。第二天,也就是2月28日,在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见新闻发布会上,教育部部长袁贵仁提出了未来教育去行政化的思路。两会期间,大学“去行政化”问题再次受到两会代表的关注,有代表在发言中直指大学“去行政化”问题,九三学社还在政协会议上提交了《关于去除行政化,治理大学腐败的提案》,指出要去除高等教育系统的行政化。随后,多位知名大学的校长也就大学“去行政化”、取消高校的行政级别的问题发表了看法,网络上网友也就此问题展开了激烈的讨论。公众、专家学者、政府官员广泛呼吁“去行政化”,行政化为何让人们如此难以忍受,人们的愿望又是否能实现,如何实现?本文试对这些人们关注的问题进行探讨。
1.大学“行政化”弊端的诊断
教育体制的种种积弊,历来为人们所诟病,而大学的行政化,无疑是当下教育领域诸多问题中最严重、从学界、政界乃至整个社会最为关注的中心问题。
所谓高校行政化,是指政治权力和行政权力过多地延伸到高校,政治范畴、行政结构、行政运行机制、政府行为方式、行政级别划分等渗透到高校的管理中,高等学府俨然行政机关,导致高校普遍滋生官本位意识,官本位现象日趋严重。高校成为教育行政系统或地方政府所属的一个分支机构,并相应地被划分为不同的行政等级,高校管理者也相应地被赋予不同的行政级别,享受相应级别待遇。高校教师则“学而优则仕”,对行政领导职务趋之若骛,关心行政权力甚于追求学术进步,官本位意识比政府官员有过之而无不及。因此人们将如今的大学形容为“校级领导一走廊,处级干部一礼堂,科级干部一操场。”高校也逐渐从学术殿堂演变为准行政单位,机构设置、职能配置、管理层级、规章制度、运行机制等参照行政机关设计安排,衙门化习气严重。
行政化现象严重,必然破坏了高等教育发展所应遵循的规律,产生种种的问题。
第一,从高校与外部的关系上看,行政化使高校包袱沉重,难以实现高校自治。高校有部属、省属和市属之别,为了管理需要,设置了机构庞大的教育行政系统。教育资源配置权集中于教育行政部门,大学很难从根本上实现办学自主权,从经费拨付、人员编制、专业设置、招生指标、校领导任命、课程内容、考试内容、教育质量评估等,无一不受制于教育主管部门。教育主管部门实际在一定程度上充当了高校行政领导的角色,高校成了教育主管部门的下级部门,接受上级部门的领导。高校作为事业单位,却存在行政级别这一特殊的现象。如此,高校要实现教育改革创新,要海纳百川招揽名师,要创新专业和课程设置,要因材施教培育英才,可以说举步维艰,困难重重。
第二,从高校内部的管理上看,行政化导致学术权力边缘化。行政权力的扩张直接导致了学术权威与行政权力的冲突。行政权力与学术权力职责范围划分不清,权力主体在意志、行为、利益等方面互相冲突。各种学术委员会、教授委员会等学术权力组织大多沦为咨询机构,行政机构常常越过学术机构进行决策,学者、专家的意见在决策中往往被忽视。权力界限模糊,两种权力在相互交织中造成权力错位、越位,行政权力往往代办包办学术事务。
行政化问题,不仅是高校内部的问题,更是教育体制的问题,我们应该把大学行政化现象与深层次的教育体制问题联系起来思考。改革开放三十多年来,中国特色社会主义在诸多领域取行世人瞩目的具大成就,然而教育领域的改革依然迟滞,被称为计划经济时代的最后一个堡垒。教育主管部门也并非无动于衷,素质教育、教学改革、考试形式改革等等,也不断提出一些新的举措,然而不触及最深层次的教育体制问题,那只能是“头痛医脚”。
2.破除大学“行政化”的路径——直面教育体制改革
要破除大学行政化,就要找准病根,对症下药。大学行政化现象日趋严重,不仅有大学自身的原因,也有教育体制的原因。要根本上实现大学的去行政化,就必须面对教育体制问题,针对根源问题,探索教育体制改革之路。
2.1转变政府职能实现政校分开
在计划经济体制下,大学尤其是公办大学是政府的附属物,涉及学校的重大决策,往往由政府代替包办。资源高度集中基础上的集权体制是行政化的体制根源,那么转变政府职能就是高等教育体制改革的首要任务。“体制与大学组织结构具有一种直接的关系,这种直接关系就是体制决定大学组织结构。假如是集权的体制,那么就会形成集权的大学组织结构……大学几乎是类似于政府的组织,而不可能是学术组织。”
在市场经济体制下,大学成为独立的法人实体,政府就要转变职能,教育行政部门要由对学校的直接行政管理,转变为运用教育立法、教育发展总体规划、咨询服务和其它必要的行政手段,简政放权,实现政校分开,扩大大学的办学自主权,对大学实施宏观管理和监督。政府要放权,逐步放开校长任命、人员编制、招生计划、专业设置等方面的审批权,变微观干预为宏观管理,注重依法规范教育行业秩序,积极帮助培育而不操控和插手学校的具体教育事业。
2.2改革高校内部管理体制实现学术权力回归
2.2.1摒弃“官本位”的传统行政理念,建立以服务学术中心工作为导向的管理理念。大学的行政权力不宜过于强大,而应以教学科研活动为基础,实现学术权力的主导地位。通过完善大学内部管理体制,提高职能部门管理和服务的能力,为学术活动提供资金保障、信息服务、后勤保障。提高执行力,强化服务功能,将“管理就是服务”的理念贯穿于行政过程。“应建立学术权力与行政权力关系的协调机制,形成有机的分工、合作与制约关系。最后,着手削弱官本位思想地位,消除其不良影响,使行政权力服务于学术权力”。
2.2.2进行适度分权,实行弹性化管理。要界定行政权力和学术权力的边界,要实现充分分权,以权力制约权力。在学术活动领导,行政权力要将错位的权力退位,使权力重心回归学术机构。为了防止行政权力无限扩大和学术权力的边缘化,应改变外行领导内行的现象,实现专家治校,广泛吸收教师、专家参与行政决策,实现以学术权力为主导。“教师和管理人员的利益是共同的而不是对立的,两者都是大学的工作人员,应该像同事一样分享权力”。要建立各级教授会、专家评议会、学术委员会等形式,发挥学术权力对行政权力的制约作用。充分发挥基层学术委员会的权力,使教师实现自我管理、自我发展的目标,使教师真正做到民主参与。“要改变大学教授热衷担当行政和领导职务的风气,其最佳的途径是强化学者在学术决策中的首要权力。一旦大学教授在大学的学术决策中占据一席之地,他们就没必要再去争抢那些行政和领导岗位了”。
2.3 探索高等教育市场运行机制实现善治
世界经济的高速发展,得益于市场经济的高效率,而以高科技为主要特征的知识经济是经济整体快速发展的重要动力和源泉。教授、专家、学者和大学,是推动科技发展的核心成员和主要依托机构。因此,大学既是促进科技和经济发展的重要动力,同时反过来也深受市场经济发展的影响,本身也必须遵循市场经济的规律,才能更好地获得发展。
首先,高等教育要融入市场经济,就要探索既符合教育领域规律同时又符合市场经济规律的运行机制,探索公民社会中实现善治的途径。市场经济的发展,有利于公民社会精神的培育,公民社会的特征是善治,也就是政府在管理过程中注重与公民和社会的合作,双方依托法治化和民主化寻求公共利益的最大化,也就是达到善治。在此背景中,教育行政部门要实现善治,真正使高校去行政化,就要放弃集权,还政与民,还政于高校。政府要变管制为服务,强调自身行为的合法性、透明性和责任性,要重视回应公民对教育的需求,要尊重高校的办学自主权。
其次,大学要调整姿态,改变组织边界,善于与工商企业界合作,整合资源,促进发展。市场发育的程度日趋成熟,过去由组织内部单独完成的许多业务,如今可以通过外包的方式来完成。大学也一样,大学要给自身减负,改变管理的低效率,就要把一些非核心的业务如后勤管理、医疗服务等通过外包的方式转让给校外组织完成。同时,大学要加强在市场化环境中获取资源的能力,要善于筹集发展资金、善于从事技术开发和转让。
再次,要培育行业组织和中介机构。市场经济高度发展的结果是市民社会的繁荣,而市民社会的一个重要特点就是各种行业组织健全,中介机构发挥重要的作用。过去,高校的教育教学质量要接受教育主管部门的评估,而教育主管部门本身却是规则的制定者,这一不合法理的制度使高校和高等教育深受其苦。而通过行业组织和中介机构依托科学的评价标准,从中立者的角度对高校的教育教学质量进行独立评估,才能确保评价结果的公正和客观,有利于检验学校的真正办学水平和教育质量,从而促进教育事业的健康发展。◆
参考文献:
郭石明.社会变革中的大学管理 .杭州:浙江大学出版社,2004,P20
眭依凡.论大学学术权力与行政权力的协调.现代大学教育,2001,6
伯顿·克拉克.高等教育哲学.杭州:浙江教育出版社,1987,P40
欧阳光华.从大学自治走向大学治理.教育研究与实验,2008,2
作者简介:黄俊汉,福建莆田人,管理学硕士,助理研究员,主要从事行政管理研究、高等教育管理研究。,试半头鲍 析大学“去行政化”与高等教育体制改革
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