召回制度 缺陷汽车 惩罚性赔偿
一、缺陷汽车召回制度的国际性比较分析
缺陷汽车召回制度为进入市场的汽车产品在设计和制造方面存在缺陷,或不符合有关法规、标准,有导致安全及环保问题的可能,其生产厂商必须及时向国家有关部门报告产品存在的问题,造成问题的原因及改善措施等,并提出召回申请,经批准后对在用车辆进行改造,及消除事故隐患的法律制度。
发达国家汽车召回制度发展的历史背景。20世纪60年代,美国国内汽车保有量不断增长,交通安全事故发生频繁,导致人员伤亡的数额递增,引起了美国民众的极大不满,美国律师拉尔夫就此发起一项呼吁美国国会颁布汽车安全法规的署名运动。与此同时,日本汽车工业积极推进海外市场,美国逐渐成为日本最大的汽车销售市场,这给美国国内汽车制造商造成了强大的压力。在这种背景下,美国国会于1966年9月9日,通过了《国家交通和机动车安全法》,该安全法将遵守安全标准和责任直接加诸于制造商。自美国实施了汽车召回制度后,美国的汽车质量安全性能都有极大改善,交通事故也得到了有效遏制,极大地推动了美国汽车工业的发展。其他国家为了提高本国汽车工业水平,也纷纷效仿美国,制定了符合其本国国情的汽车召回制度。例如,日本的《机动车形式制定规则》等,目前,日本汽车制造商协会正着手制定统一的“汽车召回”标准,以提高汽车召回制度的透明度。
汽车产业近年来在我国发展迅猛,但是在汽车产销量和保有量快速增长的同时,产品质量却未能同步跟进,国产汽车的安全性能远未迟到国务院于1994年在《汽车工业产业政策》中提出的“达到或接近国际水平”的要求。国家工商总局公布的消费者投诉热点中,汽车质量问题大为突出：制造商、经销商对消费者合理的退、换货要求无理拒绝、故意拖延和相互推诿的现象极为普通,对消费者人身及财产造成的损害情况也日趋严重,该现象不能不受到重视。
2000年,三菱帕杰罗越野车刹车管漏油,几乎造成重大事故,经查属安全隐患问题。三菱公司最终承诺解决,全国有7万多辆三菱车被召回,三菱事件成为“中国汽车召回第一案”。中国汽车消费者要求享受与国外消费者同等待遇的呼声越来越高。正是在这种背景下,我国于2004年10月1日正式实施了不成熟的《缺陷汽车产品召回管理规定》。
二、汽车缺陷产品召回制度的缺失与冲突
当前我国与汽车有关的法律、法规有《环境保护法》、《大气防染的治法》、《道路交通安全法》、《公路管理条例》等一些部门的地方性管理规章,都与汽车质量关联不大。
汽车产品质量缺陷属于产品责任领域范畴,但目前在该领域我国还没有进行专门立法。有关产品责任方面的法律、法规主要反映在我国相关的法律文件中。现行的《民法通则》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》,形成了我国产品责任法的基本框架,但仅原则上规定了“召回”确权的法律依据,而这一依据仅限于原则,缺乏产品缺陷导致的侵权界定细则,故于操作上发生制度障碍。
缺陷产品的实质在于其不仅损害个人的合法权益,还危害消费者群体和社会公共安全利益与之相关的法律后果,更多的是公法上的责任。《产品质量法》第1条的规定,该法的立法宗旨在于通过加强对产品质量的监督管理,提高产品质量水平,明确产品质量责任,以保护消费者的合法权益。相应的,《产品质量法》中规定的产品存在“缺陷”的法律后果,不仅包括私法上因侵权所致损害赔偿责任,也包括承担接受行政主管部门的行政处理和处罚的责任。通览整部《产品质量法》仍缺乏规制汽车缺乏产品召回的相关可操作性条款。
综合分析,我国汽车召回的法律制度可以归纳为以下方面：
首先,与日、美的汽车召回制度及产品责任法律制度不同,对产品质量问题,我国更多的是由专门的行政部门直接进行监督、检查、处理和处罚,侧重于用行政方式调整市场规制关系,而对被规制的市场关系未给予合理重视。例如,在我国目前的《产品质量法》中,有关行政管理的条文就占了相当大的比例,使行政机关和行政手段成了维护产品质量的最主要的主体和方式。这有障于《产品质量法》作为市场规制法的整体功能的实现。
其次,从法律可操作性角度看,无论是《产品质量法》,还是《消费者权益保护法》均未具体规定行政部门对其系统性产品缺陷及其责任主体的管理方式,也未明确规定责任主体消除系统性缺陷产品对消费者和公共安全所带来的危害的具体步骤。尽管《消费者权益保护法》做出了政府保护消费者权益的规定,但针对缺陷产品的防范和处理的规定过于原则,例如除了明确规定工商行政管理部门的相关管理职责外,对于其他部门并未明确其职责,对生产者的经营行为未做明确规定,难以为解决产品缺陷问题提供充分的法律依据。尤其是当产品有足以危害消费者安全与健康的危险,但未造成损害的情形,这两部法均未做出规定。因此这两部法都不能满足实施召回的需要,我国还未形成完整的缺陷汽车产品召回的制度体系。
再次,汽车召回制度以部门规章形式出台,缺少权威性。这是《规定》的先天不足。最初制定相关法规时设想纳入《道路车辆安全法》,但这样必须通过人大立法的程序方式,而根据立法规划,该法的出台遥遥无期,只能通过部门规定的方式,推出《规定》,虽然速度较快,但隐含着不少负面因素。在一些汽车产业成熟的国家,汽车召回制度是以国家法律的形式出现,具有较高的权威性和较强的规制力,而作为国家质检总局的一个部门规章,并非严格意义的法。目前,在汽车消费过程中,涉及制造、销售环节的有车管、工商、税务、交通、保险、质量监督等部门,而我国《缺陷汽车产品召回管理规定》无法对其他部门产生法律效力,也使得相关认证制度缺乏法律基础。
我国现有颁布的汽车召回法规依据的是《产品质量法》和《消费者权益保护法》中的相关条款,作为一般性的法律条文,它们很难对汽车召回这一特定事物的复杂程序,监督和赔偿问题做出明确、详细、可操作性的界定。从国际惯例来看,国外有《产品责任法》、《消费者法》,但是这些均不是召回制度的制定依据,而依据的都是对汽车产品安全、环保、节能等方面有专门规定的《道路车辆法》,而中国目前没有这样一部专门适用于汽车产品的法律。《规定》无法对其它部门产生法律效力,也使得相关认证制度缺乏法律基础。从本质上看,更多的是部门利益的再分配,成为少数部门垄断特权的工具,而不是消费者和行业利益最大化。在这种情况下单独而应付性地颁布《缺陷汽车产品召回管理规定》,实际上导致了法律的错位问题,一些根本性、结构性、系统性、深层化的矛盾并没有解决。应当需要有一个高于法规和部门规章的“国家汽车法”进行全面的规范。
三、发达国家缺陷汽车召回法律机制的引用
发达国家的缺陷产品民事责任归责原则的发展大至经历了三个阶段：合同责任、过失责任和严格责任。严格责任又称侵权行为法上的无过失责任,是美英法系国家发展起来的一种产品责任理论,目前已成为现代美国等国家产品责任诉讼的主流。严格责任理论是过失和担保责任的结合,它分别吸取了过失和担保责任的某些要素,其在于不要求原告证明被告的过失,尽管卖方在准备和销售产品的过程尽可能做到谨慎,严格责任仍然选用。严格责任的确立,使得消费者在使用缺陷产品而损害时,只要证明自己的损害与该产品的缺陷有关即可获得赔偿,不需证明缺陷之所在,也不必要证明制造者或销售者的过程。由于其在保护消费者权益上的显著优点,已经为世界各国广泛用于对缺陷汽车召回领域中进行规制。美国、日本和欧洲各国自20世纪70年代以后,由于科技发展水平和产品复杂程度提高、市场竞争激烈等多方面的原因,都面临着大量因产品缺陷引发的公共安全问题。为了有效地解决这些问题,立法机构先后制定了一系列的法律法规,授权政府有关行政部门对缺陷产品问题进行管理,使之日益成为缺陷产品危害问题解决机制中不可替代的重要组成部分。这些国家所建立和实行的缺陷产品召回管理制度,均具备了较为完备的法律基础,政府部门进行缺陷产品召回管理的职能、召回管理的程序等,都由相应的法律、法规进行明确规定：对于缺陷产品的生产商、销售商等所应承担的民事责任、行政责任、刑事责任以及相关义务,都有明确的规定。综观这些国家的缺陷产品召回立法,既包括针对所有产品的一般法,也包括针对特定产品的特殊法。
1965年美国颁布《净化空气法案》,1966年美国又颁布《国家交通及机动车安全法》并纳入了49号联邦法的第301章并进行了修改。美国除了《联邦车辆交通安全法》外,还有美国交通部制定的《汽车召回法》、美国商业部制定的《汽车保用法》、美国能源部制定的《平均油耗法》等一系列法律、法规,这对其实行汽车召回制度、维护并提高汽车质量起到了巨大的推动作用。
日本于1969年修改了运输省的《机动车型制造规则》,设立了召回制度,颁布了《产品责任法》、《道路运输车辆安全》、《召回制度》等法律。而西方各国多通过立法方式确认政府的权利,对政府而言,除非法律有明确规定,否则政府无权过问。如使用在《产品安全法》第9条明确规定：主管部门可以将投入流通的不安全产品采取召回的办法,以确保产品安全,对未用其他方式消除危害的,要加以消除。欧盟各国对缺陷产品事务制定的法律都是原则性规定,但在操作层面上的规定都是由政府职能部门依据法律的授权制定的。即有关政府部门在法律授权的范围内可以制定缺陷产品管理的具体规定。
四、缺陷汽车召回制度的规范
针对国内外相关法律制度比较研究,我国汽车召回制度的最大问题是以部门规章制度的形式出台,从而缺少权威性、有效性的规制。世界范围内汽车产业成熟的国家,汽车召回制度往往是以国家大法的形式出现,具有较高的权威性和较强的约束力。而我国目前仅有的《缺陷汽车产品召回管理规定》,作为国家质检总局的一个部门规章,无法有效的对其他部门产生法律效力,也使得相关制度缺乏法律基础。规制比较难以在实践中操作,导致无所适从境地。
我国目前在汽车消费过程中,涉及制造、销售环节的有车管、工商、税务、交通、保险、质量监督等多个部门,这就需要有一个高于各部门的“国家汽车法”进行协调规制。在此基础上,根据汽车产品的特点,提出“国家汽车法”在召回法律制度方面的立法规范。
1.规范相关立法,完善缺陷汽车产品召回法律机制
综上所述的其他国家立法模式对于我国缺陷汽车产品召回法律法规建设有重要的借鉴意义。我们应当而且也有条件以一部或几部针对所有产品的法律为核心,以其他针对特定产品的特殊法为辅助,建立一套完整的缺陷产品召回法律制度,再由有关部门进一步细化其中某些特殊商品的规定。为此,一般规定与特殊规定相结合,既有原则性,又有可操作性,只是这里的核心法律是《产品质量法》,还是将缺陷产品召回的内容单例出来,制定《缺陷汽车产品召回法》。
随着我国市场经济的发展,需要进一步完善《产品质量法》中的关于产品质量监督管理关系的立法。产品质量监督管理立法属于公法性质,它保证了国家对产品市场监督管理活动,其意在于维护公共安全。与其他国家立法相比较,缺陷产品的问题没有在《产品质量法》中明确,对于这部有关产品关系的核心法律来说是不完整的。《产品质量法》第40条和《合同法》第155条关于销售者或出卖人“修理、更换、退货”的民事责任实质上已经涉及到缺陷产品召回的规定,只是该规定的使用范围被限制得过于狭窄,即仅限于消费者与销售者之间的具有买卖合同的场合,如果作为产品制造者外国厂商来与消费者直接订立买卖合同,就不适用于这两条的规定,消费者也就无权要求外国厂商承担“修理、更换、退货”的责任。因此,在《产品质量法》中增加相应缺陷产品召回的法律规定是十分必要的。在以《产品质量法》为核心建立我国缺陷产品召回法律制度中,针对特定产品的特殊法同样具有重要地位。
2.完善并构建对企业不执行召回的惩罚性赔偿制度
对于企业不执行召回或者隐瞒产品质量缺陷时,首先应采用惩罚性赔偿制度,然后制定合理的惩罚度量,而合理的惩罚度量须依靠行政裁量权的合理行使。惩罚性赔偿制度以其补偿性、制裁性、 预防性和激励性四项功能很适合在产品责任中应用。各国的产品责任法对产品存有重要质量问题的,都具有明确的惩罚性赔偿规定,如美国的《统一产品责任示范法》、《欧共体产品责任指令》等。因此,在产品责任中增设惩罚性赔偿可使我国法律法规尽快与国际接轨。产品召回法律制度的最大功效为：一是对已造成社会损害的企业以惩戒,二是对尚未造成损害、但已发现问题的产品的预警。我国《缺陷汽车产品召回管理规定》中最高处以制造商罚款30,000元的标准偏轻,难以起到应有的惩戒作用。鉴于此,我国有必要引入英美法系的惩罚性赔偿制度。
当然,在惩罚性赔偿数额的确定上,应当根据我国国情,确定一个合理的数额；做到既能对生产者形成威慑作用,又不至于影响其生产能力和继续经营能力,也即在规定足以保护消费者权益并能对生产者构成足够威慑的高额赔偿时,也应适当考虑生产者的利益。
3.完善缺陷汽车产品召回鉴定过程的立法与管理
缺陷汽车产品召回制度本身在于保护消费者,因而必须处理好赔偿难的问题,完善产品责任和司法鉴定制度。《产品质量法》将国家标准、行业标准作为判断产品是否有缺陷的首要标准是极为不妥的。国家标准、行业标准是最低的质量标准,汽车质量符合这一标准未必不存在缺陷。况且我国没有在司法上确认行业责任——符合国家标准的商品因缺陷致消费者人身或财产损害的由制定该标准的国家部门承担责任,这便存在汽车质量虽符合国家或行业标准,但仍然侵害消费者的安全权,而消费者最终却无法寻求法律救济的可能。故此,应当以产品以消费者的人身、财产安全构成危险作为提供法律救济的首要标准,只要汽车存在设计缺陷、制造缺陷或说明缺陷,即便符合国家或行业标准 ,亦构成侵权,由制造商承担责任。
纵观我国司法鉴定的现状和立法鉴定甚为薄弱的情况,要制定系统的鉴定法必须有一个科学、全面、完整和系统的规划。根据司法鉴定领域内的种种弊端,结合司法鉴定工作实际发展需要和未来可能,我国司法鉴定立法的内容可以从以下方面考虑：
关于鉴定权
鉴定权是鉴定领域内的支配力量,是国家司法权的重要组成部分,它的授予由国家法律规定。因此,针对鉴定权的合法界限,鉴定权的管理、执掌、执行均应立法明确,才能确保关于鉴定的一系列活动得于公平、公正和公义。
①鉴定决定权,即国家法律规定的决定进行鉴定的权力,是鉴定权付诸实施的法律前提。从完善现有立法角度而言,鉴定立法时应明确：民事与行政诉讼中的鉴定统一由人民法院决定；对于申诉、投诉案件,人民检察院有决定鉴定的权力。同时,立法应明确规定被告人、受害人和律师有申请鉴定、补充鉴定和重新鉴定的权利,并规定提出申请的相关程序。
②鉴定执行权,即享有鉴定权的部门及其组织实施鉴定的权力,具有专属性。鉴定执行权的行使是以鉴定权的执掌为前提,所以为保证鉴定执行权的权威和有效性,有必要立法明确：鉴定执行权只能限定在司法行政部门的鉴定机构或国家各级鉴定部门以及法定民间服务机构和取得鉴定资格的鉴定专业人员。③鉴定管理权,即负责、保障鉴定活动顺利进行的一切权力,主要包括鉴定机构审批权,鉴定人资格授予权,鉴定机构与鉴定人的管理权。作为一种行政权,为确保其效力和权威,应由司法行政部门或国家鉴定管理部门来行使,原则上应实行中央和省两级管理体制。
加强鉴定对象、范围及鉴定结论的证据作用
对产品缺陷的鉴定,只有法律规定了的鉴定对象,鉴定结论才可以作为证据使用。由于现代科学门类繁多,研究的对象又十分广泛,新兴技术在司法工作中的应用又不断在扩展,而我们在这方面的实践经验又很有限,要短期内以法律形式列出所有的鉴定对象是困难的,而且也是不科学的。因此,鉴定立法时应根据我国目前的技术水平和法制传统习惯,遵循实事求是原则,与科技发展相适应及吸收、借鉴外国先进的立法原则,确认国际上无争议的较为成熟的鉴定对象,以及随着科技的发展逐步得到更多的国家法律认可的对我国具体办案有实际意义的鉴定对象。
鉴定结论的证据作用是鉴定结论本身可能说明或解决的问题。鉴定对象的不同,决定了鉴定结论所能说明的问题不同。随着科技的发展和高精仪器的应用,通过鉴定不仅解决问题的范围扩大了,且能够解决的问题的深度也突破了传统的界限。实际上,鉴定结论在法律上所能起的作用是由其固有的特性决定的,鉴定立法对于各项鉴定结论证据作用的规定也必然要遵循这一原则。
鉴定立法必须具有统一科学的鉴定标准
鉴定标准化是有关鉴定工作的名词术语、方法、程序步骤和鉴定依据的规范化、统一化。因此,鉴定立法中应考虑统一各鉴定门类的名词术语,使鉴定语言规范化、法定化,避免对案情的理解发生差错；统一特征分类,这是使鉴定工作趋向标准化的必由之路,鉴定立法应明确每项鉴定学科的分类体系。由于各门类鉴定又有各自不同的特点,法律对其的规定不可能事事具细,讲求统一,鉴定立法应以原则性规定为主,根据鉴定门类和鉴定对象的不同特点而进行相应的规定,如对有些鉴定客体可规定最低的鉴定标准；对有些鉴定可规定作出肯定或否定结论的标准；对有些鉴定对象则规定作出结论的最低的特征数量和质量；对有些鉴定对象则规定必须采用的方法、手段。除原则性的规定外,还应根据各鉴定门类的具体情况制定各鉴定门类的鉴定标准或实施细则,旨在构建行之有效的国家缺陷汽车召回法律制度。
参考文献：
David Cresising:Quality: HoA Record Year for Recalls, Dun’s Revie3
林子杨:市场呼唤汽车召回制度.中国机电工业,2001.3,召回缺陷汽车产品的法律制程野小品 度探析
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