一、概念体系
BOT起源于发展中国家,其特点是政府把公用事业项目委托给私人企业或外资财团,由其进行独立的投资、运营,合同到期项目所有权移交给政府。合同期间项目产权属于投资人,投资人通过收费取得建设成本补偿和投资收益。基本的BOT结构经过30年来的发展,在各个国家的实践中因地制宜,根据项目实施的时间、地点、外部条件、政府的要求等,派生出多种结构,常见结构如下。
表1所列各种结构,除了BT之外,都有运营或者管理的流程,具有特许经营要素。基础设施事关全局,各国的地方政府往往会用原有的地上地下设施或者土地本身参股BOT项目公司,这种有政府资本与私人资本合资合作的项目,一般统称为PPP,即公私合作制。狭义的PPP是指私人股本较大、投资风险自担的新建项目,且项目产权属于项目公司；广义的PPP则泛指公共部门和私人部门的合作,无论是否采用合资合作形式,无论是否转移产权,私有化也被看作一种PPP的极端形式。这些派生结构的名称在不同国家不尽相同,例如,英国的PFI,在有的国家又称为PPP或PSP。PPP﹑PFI或PSP也都可以看作是BOT的派生形式,它们和BOO相似。BOO结构中,项目的融资、建设、运营都始终全部由投资者承担,政府一般仅提供政策支持和支持函等名义担保。
PPP更注重政府与私人投资者的合作,强调让政府多层次、多环节的参与到项目中去。在PPP项目中,政府并不是把项目的责任全部转移给私人投资者,而是根据政府及私人投资者各自的特点,充分发挥各自的特长。这种政府与私人投资者的合作不仅有利于减少政府、企业双方的风险,而且有助于保持基础设施的公益性质,因而近年来广受欢迎,大有取代BOT之势。
事实上,广义的PPP和广义的BOT在外延上是大面积重合的。无论采用哪种结构或叫什么名称,关键取决于政府授予私人投资者特许权限的大小及政府与私人投资者所承担风险的分担比例和条件。资本市场的风险和收益永远是成正比的,对私人资本而言,投资比重越大,特许权限越大,面临的风险就越大,预期得到的回报就应该越多。
市政基础设施特许经营,是指政府按照有关法律法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某种市政公用事业产品或服务的方式。原生意义的特许经营源于法国,指的是服务商通过竞争取得某种公共产品在特定社区的垄断供给权利,若服务涉及固定建筑设施,则设施产权必为公有。仅从原生意义而言,特许经营不涉及产权转移,PPP项目属于公私合营,产权利益按比例分享,BOT在项目运营期间产权完全属于项目公司。但随着各国的实践,这些概念经常被混同使用,三个概念的外延大面积重合。
在美国,所有这些融资结构可以统称为私有化。BOT是技术术语；PPP是制度术语；私有化是思想理念。美国大部分州的特许事业指的就是市政企业,特许字样仅仅是表明地方政府许可其建造地上或地下的网络设施；否则市政企业无从得到土地,尤其是私人土地的通行权。
基础设施特许经营的直接目的是政府通过特许协议引入私人资本参与公共产品的生产。特许经营不同于政府采购的地方在于产品和服务的种类不同：特许经营的对象是公用基础设施,包括供水、供电、供气、供暖、公共交通、污水处理等等；而政府采购是政府或公用事业单位为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的需要而进行的购买行为,购买的商品是货物、工程和服务,包括原材料、燃料、办公设备、建设工程、后勤服务等普通产品。但是,如果公用事业的建筑工程通过招标采购由一家私人企业完成,那就属于BOT的变种,如果工程中间或前期需要政府支持,则完全属于PPP了。
特许经营不同于外包的地方在于期限不同：由于基础设施投入和产出的时延较长,基础设施特许经营动辄10年、30年、50年,甚至可以达到100年之久；外包往往和特定项目或服务捆绑在一起,项目环节完成以后外包服务即结束。外包合同很少达到10年,3年5年就算比较长,且有越来越短的趋势。
二、国内外实践
在实际应用中,无论是PPP、BOT、TOT还是其它的特许经营,都没有本质的区别,无非是谁建设、谁运营的问题。能够更加有效利用资源、能够提高公用品的性价比,扬长避短能够最大限度地挖掘政府和私营投资的资源优势,这样的结构才是最好的、才拥有更为持久的生命力。特许经营应用到基础设施领域的直接目的就是为了引进公用事业建设资金、提高运营效率。基于这个目标,各个国家采用了不同的基础设施特许经营结构。但从近几年的发展状况来看,呈现出重效率更重融资等趋势,财政压力而不是财政效率才是公共部门积极引入私人资本的首要动力。
1. 融资动机超过效率动机,财政压力是普遍难题
无论发展中国家还是西方七国发达国家,地方政府财政压力越来越大都是不争的现实。随着社会的进步,人们对公共品的需求范围和需求数量不断扩大。19 世纪德国经济学家瓦格纳,对一些国家公共支出进行认真可信的调查后提出,由于政治和经济因素的影响,国家公共支出必呈不断增长趋势。这一结论已为众多国家的实践所证实,因而被称为“瓦格纳法则”。英国经济学家皮科克和怀斯曼认为,在正常情况下,财政支出呈现一种渐进的上升趋势,当社会经历战争等激烈变动时,财政支出会急剧上升,因此财政支出呈梯度上升趋势。
国内外很多案例表明,地方政府推行特许经营的动力可能主要来自财政压力。实施特许经营不仅没有改善社会福利、提高公共产品的质量数量、增加竞争程度,反而形成了市场垄断,或者只是由原来的政府垄断转变为企业垄断。另外,虽然各国政府都积极推行特许经营,但事先已经进入标的领域的企业或工会、行会等利益集团往往会变着花样竭力阻挠后来进入者,甚至会用公益的旗号和改革的姿态,在政府不明就里的时候抢先获得期限更长、条件更优惠的特许合同。这类事件虽然不是主流,但却是特许经营之大忌,必须警惕。因此,特许经营必须以更高的政务透明度为前提。
2. 绩效财政理论为背景,公用事业领域竞争无处不在
绩效财政理论的基本思想是,公共支出既不是越大越好也不是越小越好,关键看财政支出取得的经济效率和社会效果。经济效率来源于竞争,无论采取何种特许结构,说到底就是为了促进有效竞争。基于此,各国政府纷纷着力给基础设施特许经营镀上市场竞争的亮色。针对公用事业的地域性垂直垄断问题,英国政府对城市公用事业采取了特色鲜明的区域间比较竞争机制。法国委托管理结构改特许期由20-30年为10年左右,契约到期后根据企业运行绩效和公众评价来决定是否续约,刺激了特许企业合同期内不断改进,更好的提供服务。另外,特许权竞标以及区域内同业的直接竞争亦日益加剧,美国的电信改革就是很好的例子。资本的盈利性带来的是激烈的竞争,由于公用基础领域的自然垄断性,注定要成为投资者新的角斗场,进而出现了跨国投资巨头。例如：英国的泰晤士供水公司是私有化后全英23个供水公司之一,在竞争中脱颖而出发展成为现在在全球拥有54个分公司,年营业额超过2亿英镑的跨国企业。再比如,法国水务、日本丸红株式会社、香港合和集团等等都早已悄然进入中国内地公用基础设施领域这个巨大的市场,曾一度掀起势不可挡的攻城略地态势。在经济全球化背景下,可以说几乎没有什么地方是不可以竞争的。
3. 政府职能部门重新定位,对企业直接干预力度减弱
特许经营等融资结构的出现,使得政府的相关职能部门不得不作出对应的机构和制度调整。作为政府,必须注重公用事业的公益性；而私人企业对公用事业的投资目的仍旧是利润。基础设施融资的结构化,本质上就是公共产品的生产领域分工细化,是社会政治经济生活的契约化。
政企分离之所以成为国有企业改革的必选路径,就是因为政府管制减低了企业活性、压制了企业创造力和生产效率。以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争才是自然垄断产业开展市场竞争的目标导向。政府从公用基础设施这一最后的领地抽身而出,不仅可以提高企业效率还可以提高服务水平,进而加强其公益性。瑞典、英国、美国、法国等国家公用事业改革中尤其注意政府的边界,政府由直接的干预转向微调和监控。为公用事业竞争机制的运用创造制度环境是基础设施特许经营对政府工作的要求,也是平衡规模经济与竞争活力的重要策略。
4. 融资模式结构化,特许经营法制化
从BOT、PPP到市政基础设施特许经营,私人资本乃至国际私人资本以各种形式参与现代城市公用事业投资和经营的浪潮从发展中国家漫延到了发达国家,所涉领域日益广泛、日益深入。常见融资结构有三十种之多,很多国家和地区根据自己的项目、时间、公众要求等,采用适合本地特点的融资结构,借助于私人资本满足了现代经济社会日益增长的对公共产品的需求。例如,菲律宾、越南和我国大多采用BOT；匈牙利和奥地利推崇PPP、BOT、合资经营等混合结构；英国除了推行私有化,还采用PPP和PFI；法国大多采用委托管理和特许经营；德国原来由社区集体所有的公有公营结构,也开始了企业化和私有化改造；美国因为有发达的资本市场和便利的市政债券发行制度,基本解决了基础设施融资的各种问题,因而市民社会对BOT、PPP等新模式保持着较谨慎的姿态。世界各地采用的基础设施融资结构不尽相同,但均呈现出结构化趋势。结构化具有强烈的国际化色彩,但本质上是契约化。
特许经营是一个系统工程,牵扯到多方面的利益群体,各国已经或正在制订相关法规进行规范和指导。例如,越南政府1990年7月颁布《BOT法》,柬埔寨于1995年颁布《关于关于管理私营部门以BOT合同方式参与基础设施的条例》,菲律宾的《BOT投资法》,法国的《阿拉尔德法》、《萨班法》,澳大利亚的《特许经营准则》等。另外,不少国家和地区还颁布了项目专门立法,如香港的《越港隧道条例》,《东区海底隧道》等。法制化、制度化是规范特许经营市场的必备条件,也是特许经营成熟的标志。正在实行以及北欧等一些还没有实行基础设施特许经营的国家,选择了制度先行的路径,也加紧相关政策研究和法规的起草。
三、两个政策建议
我国应在继续完善法规建设和监管机制基础上,借鉴国际经验,设立专职机构,推广基础设施特许经营。
1.特许审批权应放在省级政府
特许审批权改革是我国行政审批制度改革的重要一环,事关基础设施特许经营能否高效、正常运行。就实际操作的规范性上来讲,审批级别越高把关越严,审批质量越高。基层政府由于接近特许项目,更加了解特许企业实际情况和要求、提供多方面快捷的服务。但就目前来讲,把特许审批权放在县以下基层政府是风险较大的。操作中,基层工作人员面对的是具体事务,政策性、规范性、专业性不强,并且人为干预多、容易滋生腐败,审批质量得不到保障。但是,中央政府不可能对各地每一项审批事项进行论证、跟踪、考察,设立一个负责制定细则和监督检查的机构比较适宜。基础设施特许经营的审批权最适宜放在省和副省级城市政府,地级市可以根据城市规模、人口密度和辖区面积等因素酌情授权代理审批。特许权放在省级政府,政策性、规范化、专业性、时效性都能得到保证,还可以考虑到特定项目或项目环节的情况变化和现实需要,在不违反相关法规的前提下因地制宜。
2.分行业制定监管和实施细则
基础设施经营是一个系统的工程,项目多、环节多、利益群体多、政府审批多、不同行业跨度大。在职业的行业协会发育不完善的背景下,很难用一套操作程序应用于交通、水务、废物处理等不同行业。至少目前阶段,各地应该在建设部2004年《城市基础设施特许经营办法》和地方相关条例的基础上,制定适合行业特点和实际需要的行业法规,做到特色鲜明、针对性强,具有充分的可操作性。
基础设施特融资结构化的实质是政府和特许企业之间的契约关系,它以商业格式合同的形式把应该由政府控制或实施的资源或项目,部分地阶段性地有条件地交由国内或国外私人投资者,由其进行融资、设计、建设、运营或维护,并且分担投资风险。政府以让渡公共职能的形式引导私人资本投资于公共项目。把私人资本引入市政基础设施的运营中来,有利于提高市政基础设施运营效率、提高经营管理以及生产技术水平和服务水平、减轻财政压力,是扩大市政基础设施供给能力的有效途径,也是我国应对城市化浪潮的必然选择。
,基础设施融资结构化及其经冲田纱羽 验分析
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