政府投资建设项目 超概算 项目决策 设计管理
政府投资建设项目超概算问题是多年形成的一种顽疾,虽然采取了相应的治理措施,但没有从根本上得到解决,仍是困扰政府控制投资的突出矛盾。政府投资建设项目超概算的原因表现在诸多方面。主要是投资决策论证不足,前期调研不够；不按建设程序办事,仓促开工而形成“三边”工程；设计保险系数偏大,提高标准而增加造价；设计漏项过多,导致设计变更；概算编制过于粗放,高估冒算情况严重。此外,还有拉长建设周期、不按规定招标、施工合同管理不当等因素。
解决政府投资建设项目超概算问题是个系统工程,需要多管齐下,综合治理,不可能一蹴而就。结合目前的具体情况,可采取以下基本对策。
一是加强项目前期工作,提高项目决策的科学性。项目建议书、项目可行性研究是决定项目设计、投资控制、资金筹措和项目实施的依据。可行性研究工作充分一些,项目分析细致一些,对于防止投资多、效果差、浪费大等现象意义重大。在可行性研究阶段,要加强投资决策的科学性、公正性和公开性,以科学的估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算,从而得出客观准确的投资概算,为控制建设项目的总投资打好基础。
二是严格建设程序,规范项目管理。工程建设程序反映了工程建设工作所固有的客观规律,科学地总结了建设工作的实践经验,是以法律和法规的形式固定下来的各建设主体必须共同遵守的工作程序。严格按建设程序办事,可以杜绝超概算、超规模、超标准现象的发生,有利于提高政府投资效益。从而保障法律、法规的实施,维护政府投资的严肃性。
三是加强设计管理,推行限额设计。设计是工程建设前期控制工程项目投资规模的重要阶段。设计单位必须对工程现场作深入调查,掌握充分数据,把一些应该考虑到的情况都体现在设计之中,并由此不断优化设计方案,使设计概算具有一定的科学性和准确性。同时大力推行限额设计,以批准的投资概算为限额,实行全过程的规模控制,确保设计质量的深度,尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。
四是提高设计深度和质量。要减少工程建设项目的设计漏项、设计变更、概算漏项引起超概算的现象,必须提高设计的质量和设计的深度。设计人员、概算编制人员在设计和编制概算之前,要十分重视资料的收集工作,充分了解项目建议书、可行性研究报告的内容,掌握水文、工程地质条件、场地周围环境、地形、地貌、工艺设备选型、建筑空间和平面、建筑材料性能,熟悉现场情况,使设计图纸和设计概算准确、完整、不漏项、不缺项。这样才能有效防止施工图实施之后的漏项和新增项目,以及重大的设计变更引起的工程造价失控。
五是加强对设计图纸和设计概算的审查。提高设计质量,使设计图纸符合设计深度的要求,这对于提高设计概算的质量是十分必要的。设计概算是控制投资规模和工程造价的主要依据,也是拨款的依据之一。对设计图纸和概算进行审查,可确保概算真实反映设计图纸的内容和标准,使概算投资总额更加完整、合理和接近实际,还可以对不经济、不合理的因素进行调整,有利于造价控制。要提高概算的质量,就应该从加强对初步设计概算的审查入手,设计单位要建立健全自审、审核、审定和概算审查制度,避免因设计和概算的错漏而造成概算。同时,政府各相关职能部门也要加强对设计方案和概算的审查。
六是规范建设单位的变更行为,严格控制设计变更和现场签证。政府投资建设项目应严格按照批准的项目总概算进行建设,将初步设计和项目总概算作为施工图设计、审查及编制项目预算的依据。建设单位不得擅自修改原设计、扩大工程项目、增加建设内容、提高建设标准。在对设计变更和签证增加工程的审查过程中,应按照控制投资、保证质量、加快进度、提高效益的指导方针,以及合理定价和有效控制的基本原则,确定工程变更的必要性、合理性和真实性。
七是规范招投标程序,建设“阳光工程”。政府投资项目建设要严格执行招投标的法律法规,在规定范围之内的项目必须公开招投标,提高招标过程的透明度,避免暗箱操作。公开招标可以吸引更多实力雄厚、技术水平高、信誉好的施工企业参加投标,既可以保证工程质量,也可以降低工程成本,有效控制施工阶段的工程造价。同时,还可以防止工程建设过程中的腐败行为。
八是规范施工合同,加强合同管理。合同在工程造价管理中对双方都具有法定的约束力。引入合同管理机制,规范施工合同的签订及管理,是施工阶段管理的一项重要工作。合同中应明确承发包双方的权利与义务,明确合同价款及其调整方法、工程变更、现场签证、索赔处理等。同时,合同要突出可操作性,在履行合同过程中真正起到有据可查、有约可依的作用。这样,才能规范施工过程中的变更行为和签证行为,保证工程造价得以有效的控制。
九是把好工程结算审核关。工程结算将决定建设项目工程成本,最终确定工程造价。针对施工单位在提交的工程结算中存在高估冒算现象这一情况,工程结算必须经政府指定的投资评审机构审核后才能与施工单位定案结算。
十是政府投资建设项目逐步推行代建制。国务院关于投资体制改革的决定发布后,各地陆续开展了非经营性政府投资建设项目代建试点工作,取得了初步效果。这一建设管理体制的变革,是个重大突破,显示了强大的生命力。随着代建制的不断完善和深入,必将发挥其更大的优越性,在控制投资概算、提高投资效益方面发挥更大作用。
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