关键词：社会保障立法；缺失；表现；根源
一、我国社会保障立法的缺失表现
1.法律制度的疏漏
一是社会保障法律体系不完备。我国目前尚无一部综合性社会保障法律。作为社会保障的核心——社会保险制度,是社会保障法律体系中的一个重要组成部分,但我国的《社会保险法》至今仍未出台,其余组成部分如社会救济、社会福利和优抚安置,也处于立法的空白地带。二是立法整体规划缺乏。立法规划是有权的主体在自己的职权范围内,为达到一定目的,按照一定原则,通过一定程序,运用一定技术,所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。显然,立法规划应具有协调立法与它所调整的社会关系之间关系的功能。但是在我国社会保障立法实践中,却表现为很大的缺漏:一方面,国务院的统辖权威在下降,而许多部门却在制定着行政法规,如民政部制定并颁行的《农村社会养老保险基本方案》即是一例；另一方面,行政法规本应依据宪法和法律制定,而中国迄今并未有社会保障方面的基本法,但社会保障方面的行政法规却十分发达,有时一年要发布若干件。这种立法层级无序的局面,给社会保障各项法律、法规的实施带来了不良影响。三是国家立法滞后与地方立法分散。社会保障法是法律体系中的一个独立的法律部门,同其他各部门法一样,应该由全国人大及其常委会制订,但目前,中国社会保障立法大量表现为地方立法。这种立法模式造成了全国统一的社会保障法律制度被分割。同时由于社会保障制度的改革重建尚处于探索阶段,社会保障立法表现出过度的分散性。如没有综合性的社会保险法律或法规,却有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等单项法规。
2.具体内容的缺失
社会保障立法各构成部分均不完善。在当前经济、社会变革时期,我国社会保险法律制度面临许多严峻挑战：第一,我国就业格局已发生明显变化,非公有制经济已成为吸纳新生和富余劳动力的主渠道,传统的以“单位”为主体的社会保障体系、制度和办法已不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。第二,我国就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的,近年来,由于大量农村青壮年进城,农村老弱人群的基本保障问题更加突出。第三,我国目前养老保险个人账户空账数额巨大,尤其是在一些困难地区,当期征收的养老保险费和所支付的养老金一直存在着缺口,国家财政每年还要贴补几百个亿才能做到“确保”。以上种种,都要求社会保险法律制度的进一步完善。在社会救助方面,我国在城市已建立起了最低生活保障制度,但是农村社会救济主要限于对五保户、特困户的救济和灾害救济,而且对五保户的救济,也是采取集体供养、亲友供养、义务供养多种不同方式,尚无统一的模式,而且未能充分考虑到贫困人口的住房、疾病医疗、子女教育等需求。在社会福利方面,除了部分特殊主体享有法律规定以外,对全体公民而言,国家基本上没有什么法律规定,只散见在其他的法律规范之中。随着市场经济的发展,在住房、医疗等方面,劳动者所依附的用人单位的福利在逐渐地减少甚至没有,现在的社会福利只体现在一些公共设施等公共产品之中,具体到个人享受的福利却体现不多,立法也寥寥无几。
农民工的社会保障缺失。应该说,现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工,他们参加各险种的通道是敞开的。但事实上,农民工参保率普遍偏低。第一,现行社会保险政策受到不少用人单位的抵制,在一定程度上形同虚设。农民工虽然也属城镇非农劳动者,但由于多数用人单位拒不依法为农民工按国家有关规定参保,地方政府又没有依法强制用人单位为其参保,绝大多数农民工并没有依法享受到城镇职工基本社会保险制度的有关待遇。第二,农民工基本未被社会保险制度覆盖。随着劳动力流动的加速和劳动力市场的逐步统一,农民工总体规模逐年增长。但这一庞大的群体纳入现行社会保险体系的数量非常有限,一般估计不超过20%。分险种看,据劳动和社会保障部2005年上半年完成的农民工社会保障专题报告,农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。第三,农民工参加现行城镇社会保险体系存在有名无实、有始无终,待遇难以享受的问题。从目前各地农民工参保情况看,按现行城镇社会保险体系接受农民工参保的地区,用人单位普遍存在少缴保险费或象征性缴费的情况,致使农民工参保有名无实、有始无终,未来难以真正享受养老和医疗保险待遇。
3.法律效力的不足
在我国已经制定出来的社会保障法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任规范和制裁办法的现象,无法确保社会保障措施的有效实施。其一,对劳动者和退休、失业人员缺乏操之可行的法律保障机制,如工伤事故中的责任认定和救济等。其二,缺乏对欠缴社会保险费行为的有效的责任追究制度和制裁办法,导致社会保险费强制征缴缺乏可操作性,造成实际工作中社会保险费征缴困难。此外,对挪用、挤占、截留社会保险基金的行为也缺乏强有力的惩治。如我国刑法第273条只规定了“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物,情节严重,导致国家和人民群众利益遭受重大损害的,对直接责任人员,处三年以上七年以下有期徒刑”,而未将社会保险基金列入特定款物的刑法保护之内。
二、我国社会保障立法缺失的根源分析
1.理论与认识误区
近几年,有关社会保障的研究日益受到重视,涌现出大量的研究成果。但我们对社会保障的性质、基本功能、社会保障与经济发展的关系、社会保障中政府与个人的责任等一系列问题,都存在诸多的认识分歧。对我国社会保障制度的改革和未来时期的发展,也存在多种不同的评价和主张。具体操作中,不少保障项目定性不清、目标不准,没有具体的实施步骤,比如,社会保障、社会福利与社会保险,相互内涵交叉,经常混用；住房救助演变成部分人新的社会福利；发行彩票被定义为弥补政府财政不足的重要手段等等。首先,包括政府官员在内的我国公民的法律意识虽然有了很大的提高,但人们“有法必依,执法必严”的观念还不强,政策高于法律的观念还普遍存在,在依法行政方面仍然缺乏严格执法的动力和土壤。其次,由于受经济条件和传统观念的影响,家庭保障思想是中国社会传统文化中保障思想的主要部分,老百姓特别是农民的社会保障意识淡薄。第三,把建立健全社会保障制度看成是劫富济贫,是新的平均主义与大锅饭,或是将社会保障视为城镇居民的专利而排斥农民工与农村居民。
2.政府面临的责任困境
首先,政府与社会、企业、个人各自承担的财政责任划分还不十分清楚,影响了政府对其社会保障责任的准确评估和规划,进而影响到政府之外的主体发挥作用。其次,各级政府的社会保障责任划分不明确,造成各级财政对社会保障的支持不是在一个稳定、规范的制度框架之中进行。政府在社会保障中的责任存在两种偏差,一是政府包揽,一是政府弃责,因此造成政府在责任履行上的不足——越位与缺位同在。“越位”主要是指政府在社会经济转型期,超越了自身的限制,用行政权力干预甚至是部分代替立法权力,产生了诸如制度的规范性不足,强制性、权威性和透明性不够等问题。而“缺位”是指政府对自己的本源责任的履行不充分,具体表现在：第一,政府履行财政责任不完全,供款不足与调动民间力量不足并存。第二,政府履行监管责任不得力。一方面政府在改善和提高社会保障管理和增强监督力度方面投入的精力不足；另一方面在我国现阶段的社会保障法律法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任规范的现象,无法确保社会保障措施的有效实施。第三,政府履行实施责任不充分。长期以来,政府片面强调社会保障改革与国有企业改革配套,忽略了城镇其他群体和乡村的社会保障法律制度的建设。农民社会保障制度的缺失,很大程度上起因于政府责任的缺失,政府对农民的社会保障属于基本“不干预”型。
三、城乡二元结构是农民工社会保障缺失的深层体制原因
我国农民工在城镇“经济接纳、社会排斥”的情况,在世界城镇化、工业化历史上是绝无仅有的,其根源在于我国建国以来的城镇化选择了一条城乡分割的体制路径。众所周知,西方国家的工业化、城镇化是同步进行的。而我国50余年来走的是完全不同的城镇化、工业化道路,城乡的劳动力、生产资料等要素不能自由流动,农民被户籍制度固化在农村,工业化没有伴随相应程度的城镇化,城乡之间形成了二元社会经济格局。由于农村劳动者挥之不去的农民身份,农民工在城镇受到户籍、就业、保障、教育、住房等方方面面的制度歧视和排斥,导致城镇内部社会保障和福利方面的新二元格局。尽管20世纪90年代以来,农民工在就业方面的排斥被逐步冲破,但其他方面的社会排斥仍然在继续。其结果,城镇居民把农民工当成外来者、乡下人；用人单位把农民工当成临时工,不愿承担其社会保险责任；而地方政府又缺乏城乡统筹全局观念,出于狭隘的本位主义考虑,在经济上接纳农民工成为本地劳动者,为当地经济发展和GDP增长做贡献,但却不愿为其承担社会保障、子女教育、住房等附着在劳动者就业权利之上的其他社会责任,理由仅仅就是因为农民工不具有本地户口,而当地政府和财政仅对有本地户口的城镇居民负责。看来,城乡户籍壁垒不彻底冲破,用人单位和地方政府总有种种理由对农民工另眼相待。
作者单位：江西宜春职业技术学院
参考文献：
汪习根.法律理念.武汉大学出版社,2006,10：28-29.
郑秉文.社会保障分析导论.北京：法律出版社,2001,1：92-93.
曹艳春.社会保障法的价值取向.河北理工学院学报,2003,1：23-24.,达尔曼 我国社会保障立法的缺失表现及根源分析
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