【关键词】 公共支出 绩效评价 研究动态
20世纪中期以来,许多国际组织、决策研究机构和政府部门在公共管理中研究并推行公共支出绩效评价体系。国内外学者针对公共支出绩效评价的内涵、基本原则、现有问题及完善对策等进行了大量研究。不过,近年来,学者关于公共支出绩效评价的标准设置、指标体系设计以及评价方法选择等方面的研究较为深入,本文将对公共支出绩效评价的最新研究动态进行梳理与阐述,并在此基础上展望研究趋势。
一、公共支出绩效评价标准的新进展
公共支出绩效评价标准作为衡量绩效的尺度,其合理性程度是决定绩效评价质量的关键因素。薛亚云指出财政支出的绩效评价标准按照可计量性分为定性标准和定量标准,定性标准和定量标准根据标准的取值基础不同,可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。考燕鸣等指出,财政支出绩效评价应建立在“4E”评价标准和“投入—产出”评价标准之上。“4E”即经济性、效率性、有效性和公平性的简称,“投入—产出”理论是指通过对财政资金的投入与其产生的经济效益、社会效益的对比分析得到评价结果。
在评价标准的具体设定方面,薛亚云按照行业标准、计划标准、经验标准和历史标准构建水利财政支出绩效评价标准。采用行业标准有利于对水利财政支出的绩效水平进行历史的比较分析,计划标准将事先制定的目标作为绩效评价标准,历史标准以水利财政支出的历史数据作为标准,经验标准是经水利专家严密分析研究后确定绩效评价的标准。另外,金荣学等基于“投入—产出”理论和“4E”理论构建地方政府债务支出的绩效评价标准。一方面,将地方政府债务支出的投入程度与产出效益进行对比,分析地方政府债务支出的绩效水平。另一方面,强调政府债务支出效益的经济性、效率性、有效性和公平性。
二、公共支出绩效评价指标体系的新进展
构建科学、合理的指标体系是整个绩效评价工作的核心与关键。王雁指出财政支出绩效评价指标体系可依据专家咨询法、理论分析法和频度统计法进行设计。地方财政支出绩效评价指标体系可分为两个层次：一级指标为财政支出总量、财政支出结构和贡献类评价指标；二级指标在三个一级指标的基础上,细化若干指标。王克强等认为,在目前国内外财政支出绩效评价实践中,比较常用的指标有以下三种类型：投入—产出指标、投资项目后评价指标和教科文项目评价指标。金荣学推荐一套由“评价维度→基本指标→指标要素”组成的多维度和多层次公共支出绩效评价指标体系。评价维度主要包括投入、过程、产出、效果四个方面,基本指标是对评价维度所包含内容的说明,指标要素是对基本指标的进一步说明,是最基础的指标。
在具体的评价指标设计方面,贾康、孙洁对基于平衡积分卡的财政支出绩效评价进行初探,各评价维度的指标体系设计为：社会公众维度,包括公众满意度和满意度变化率；业务流程及其优化维度,涉及公共商品的质量与相对价格、创新、营销等；学习与成长维度,包括学习型政府、廉政建设、领导与员工的沟通等；财务维度,重点考察公共商品的成本与价格、工作的费用与效率等。金荣学、宋菲菲提出涵盖四个维度的地方政府债务支出绩效评价指标体系：债务投入类指标,评价地方政府借债的资金来源及对项目的资金投入程度；过程类指标,考察债务资金的使用情况和管理效率等情况；结果类指标,从经济、效率方面评价政府债务资金的使用效率；外部效应指标,指债务支出为社会带来的效应。房巧玲等在设计环境保护支出的评价指标时,将环保支出区分为环保部门和环保项目财政支出两类。其中,环保部门财政支出的绩效评价指标从经济性、合规性、资金配置效率和资金使用效率四个方面展开,环保项目财政支出绩效评价指标围绕合规性、环保效果和资金使用效率三个方面展开。
三、公共支出绩效评价方法的新进展
公共支出绩效评价既可采用绩效评价的通用方法,也可采用财政支出绩效评价的专用方法。绩效评价常用的方法主要包括平衡积分卡、关键绩效指标法和360度绩效考核法等,财政支出绩效评价的方法主要包括成本—效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、历史比较法和公众评判法等。这些方法各有其优缺点,其自身特点决定了相对适用的评价对象。针对公共支出而言,近年来相关研究者常用的绩效评价方法包括平衡计分卡、层次分析法、数据包络分析法、逻辑分析法和模糊数学法。
1、平衡计分卡
最初应用于企业综合评价的平衡计分卡,是一种以信息为基础,系统考虑企业绩效驱动因素,多维度平衡评价的战略绩效评价系统。贾康等将平衡记分卡延伸应用于财政支出绩效评价,把平衡计分卡评价系统调整为以下四个维度的评价体系：一是财政支出的财务成本指标——财务约束维度；二是为公众提供什么样的公共产品或服务——流程业务优化维度；三是提供公共产品或服务的对象——社会公众满意度维度；四是我们能否持续提高、不断创造社会价值——学习与成长维度。赵晖尝试运用平衡计分卡设计地方政府绩效考核指标要素,以顾客维度评价政府服务群众所创造的价值,内部管理维度评价政府机构的内部管理水平,学习与成长维度评价公务员的执政能力及进步,财务维度评价财政资金管理效率。
2、层次分析法
层次分析法运用定量和定性方法处理复杂问题,对评价对象的综合效益进行系统性评价,将指标之间的关系进行多层次综合评价计算,从而明确综合效益的优劣。陈怡帆从财政收支状况、债务状况和财政收支与债务关系三个方面建立债务指标体系,对地方政府债务与地方政府治理绩效进行典型相关分析,说明了地方政府债务与地方政府治理绩效之间具有交互效应,而且该效应较为显著。郭平等认为在构建绩效评价指标体系时,必须充分考虑财政支出的特点和运作过程,不能用少数几个指标来评价,而需要建立一个多层次的指标体系,以全面地衡量财政支出的绩效,并以中部地区某市新农合医疗基金项目绩效评价为例构建多层次指标体系。3、数据包络分析法
数据包络分析法是使用数学规划模型来对具有输入和输出的“部门”和“单位”间的相对有效性进行评价的模型。即利用线性规划构建有效率的凸性前沿面,与此前沿相比可以识别低效率的决策单元及其效率值。祁毓等采用DEA二次相对效益模型测算应对公共风险的财政支出绩效,即根据应对公共风险的财政投入和产出指标确定“参考效益”和“当前效益”,以此反映基期和当期的技术效率,再通过“参考效益”和“当前效益”计算二次相对效益,反映财政支出的管理效率,最后通过客观赋权法将“技术效率”和“管理效率”合成,以实现综合绩效评价。王磊从财政支出视角对乡镇债务绩效进行评价,并运用DEA二次相对评价方法对S市乡镇进行实证分析,得出将绩效评价和债务风险相结合将逐渐成为政府债务评价体系发展趋势的结论。
4、逻辑分析法
根据逻辑分析法,绩效评价围绕项目或者计划进行的全过程分为投入、过程、产出、结果和影响五个阶段。公共支出绩效评价就是将公共支出的运作结果与绩效目标进行对比判断,并将价值信息应用于未来决策优化的管理行为,也可根据绩效评价的阶段要求,随时反馈需要的信息以提供咨询决策和及时调控。刘国永将逻辑模型引入高等教育支出评价的指标设计中,根据逻辑分析法的基本思想,结合高等教育的特殊性,将产出和结果指标进行了合并,重点从高校职能的角度考察教育质量、科研和社会服务的指标。此外,吴建男等也构建了基于逻辑模型的财政支出绩效评价体系,具体的方法是立足组织的长期发展战略,通过“长期目标—中短期目标—产出—投入”四个层次逐层分解战略目标,找出绩效产生过程中的关键要素,并把各层面的关键要素转变为具体的评价指标,最后形成评价指标体系。
5、模糊数学法
采用模糊数学建立模型,对经济效益进行综合评价的方法,是将难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价分析,以便明确综合经济效益的优劣。赵红梅以国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组所确定的33项评估指标为基础,运用模糊数学理论为基础的多级模糊综合评判法评估地方政府绩效,依据相关专家对各项指标的重要性评价,以黑龙江省政府为例进行实证研究。彭军龙等将模糊数学分析法、灰色关联法等方法集成,用于公路建设项目后评价,将后评价中的定性评价转化为定量评价,从而得到较为直观的评价结果。
四、研究展望
从以上对公共支出绩效评价研究的最新动态中可以看出,关于公共支出绩效评价理论体系的研究众说纷纭,其中不乏学者对公共支出绩效评价的基本原则、标准、指标体系、评价方法等进行研究分析,并且取得了富有意义的研究成果。然而,与美国等西方国家相比,我国政府公共支出绩效评价体系的构建尚处于落后阶段,具体来说,需在以下四个方面进行改进和完善。
1、优化公共支出绩效评价指标设计
绩效评价指标设计作为绩效评价的关键环节,其重要性不言而喻。从本文对绩效评价指标设计的最新研究动态中可以看出,可采用专家咨询法、理论分析法、频度统计法等方法进行设计。评价指标的设计一般按照评价对象或评价客体采取多层次的分类方法,各指标间既要保持相对独立,又要具有系统性。为了增强对不同公共支出行为主体和不同类别支出绩效评价的可操作性,一个可供选择的思路是,摒弃平面型的指标罗列,建立多层次、立体型的指标体系。具体而言,针对财政支出管理使用行为主体,可以将评价指标分为综合绩效评价指标、部门绩效评价指标、单位绩效评价指标和项目绩效评价指标。另外,需建立一个能够涵盖全部财政支出分类的“指标库”,在具体评价工作中,根据不同的评价对象,从指标库中选取不同层次和不同分类的指标。
2、创新公共支出绩效评价的方法
成本—效益分析法、最低成本法、生产函数法和因素分析法的共同特点是通过采用各种财务评价指标来评价支出的效率和效益,这些评价方法基于财务指标形成评价,有利于在 “直接效益”层面促进财政资金的合理分配和使用,但也存在着明显的不足。因为与企业仅仅追求利润最大化不同,政府支出在追求高效率的同时,也追求社会福利最大化和公平等目标。为了兼顾对公共支出所产生的经济效益和社会效益的评价,可更多地采用具有多维评价功能的平衡计分卡评价方法。此外,也可通过对层次分析法、数据包络分析法等多种评价方法的集成,从而吸取各种评价方法的优点,摈弃其缺点,以实现更好的评价效果。
3、建立公共支出绩效评价信息资源库
在不少西方国家,评价机构利用先进的信息处理技术,形成了规模庞大的公共支出评价数据库,为促进绩效评价工作的有效运行提供了有力的技术支持。我们应充分借鉴国外数据收集、处理、分析和使用的经验,结合我国财政支出管理的实际,建立公共支出绩效评价的信息支持系统。建立全国公共支出绩效评价数据库,选定不同行业、不同类型的重点公共支出项目的有关数据,并做好数据信息的分类管理。在此基础上,逐步扩大评价数据信息的收集范围,为公共支出评价标准、评价指标、评价方法的设置提供更充足的依据。
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【参考文献】
金荣学、宋菲菲：地方政府债务支出的绩效评价体系研究.行政事业资产与财务,2013.
薛亚云：水利财政支出绩效评价研究.会计师,2012.
房巧玲、刘长翠、肖振东：环境保护支出绩效评价指标体系构建研究.审计研究,2010.
考燕鸣、王淑梅、马静婷：地方政府债务绩效考核指标体系构建及评价模型研究.当代财经,2009.
王雁：公共财政支出绩效评价体系的构建.西北师大学报,2011.
王克强、龚奕、刘红梅：论我国水利财政支出绩效评价体系的构建.财政研究,2008.
贾康、孙洁：平衡计分卡方法在财政支出绩效评价中的应用设计初探.山东经济,2010.
吴建南、刘佳：构建基于逻辑模型的财政支出绩效评价体系——以农业财政支出为例.中南财经政法大学学报,2007.
郭平、洪源、潘郭钦：多层次、立体的财政支出绩效评价指标体系构建研究——以中部地区某市新农合医疗基金项目绩效评价为例.经济纵横,2011.
祁毓、秦小莉、田丹：我国地方政府应对公共风险的财政支出绩效评价及影响因素分析.制度经济学研究,2011.
刘国永：高等教育财政支出绩效评价指标设计原理、方法及运用.教育与经济,2007.
赵晖：我国地方政府绩效考核指标要素分析.南京师大学报,2010.
赵红梅：基于多级模糊综合评判法地方政府绩效评估研究.科技管理研究,2008.
郭亚军：公共支出绩效评价研究综述.地方财政研究,2010.,公共支出绩效评价研究酒红色 最新动态
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