个人账户空账不影响当前养老金发放
中国社科院的这份报告称：“2011年我国13个省份和新疆生产建设兵团养老金收不抵支,共计亏空养老金700多亿元；个人账户空账达到2.2万亿元。”而2012年审计署审计结果却表明,2011年全国基本养老保险基金累计结余2.3万亿元。
之所以会出现一边是十多个省份收不抵支,空账规模巨大,一边又存在养老金巨额结余的矛盾情况,中国人民大学教授郑功成认为,关键在于18个省有结余,而另外14个省虽然收支不平衡,但有财政补贴补足。因为我国的养老保险制度是《社会保险法》明确的全国性制度安排,从全国收支状况看,每年都在增加积累,所以即使再多地区存在收支缺口,只要政府持续进行财政补贴,养老金亏空问题就没有报告所描述的那么可怕。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧指出,所谓社会保险,就是由用人单位、劳动者和政府三方筹资,所以政府的财政补贴是合理的。不计算政府财政补贴来谈缺口或亏空是不对的,只会造成公众的恐慌。也就是说,虽然部分省份当期收支有缺口,但养老金发放绝对是有保障的。
另一个老百姓关心而容易混淆的问题是,我国当前养老金个人账户空账已达2.2万亿元,这是不是意味着自己的养老金在不断亏空呢？该报告主编、中国社科院教授郑秉文解释说：“个人账户空账与养老金亏空不是一回事。空账并不影响当前养老金的发放,它潜在影响的是未来,即未来老龄化带来的制度支付能力和下一代人的缴费压力。”
个人账户维持空账不见得更明智
既然每年巨额的养老金亏空可以通过财政补贴解决,那为何国家财政不把个人空账做实呢？
对此,唐钧认为：“做实个人账户在当前的社会经济背景下,并不是一个明智的选择。因为做实只是第一步,最重要的是这些钱必须用于投资以保值增值,但这一点做起来很困难。”郑功成也表示：“目前我国养老保险制度面临的压力主要是保值增值压力而非支付压力。在基金贬值的情形下,与其做实让其贬值,不如不做实,让资金更好地发挥即期效益。”“如果做实个人账户,把真金白银放在个人账户里又跑不赢通胀率,贬值就会产生。因此,改革养老保险基金投资体制,提高收益率,是做实个人账户的一个前提。”郑秉文解释说。
限于养老金投资渠道狭窄,做实个人账户也无法跑赢通胀,最后吃亏的还是缴费人,因此还不如把原本属于个人账户的钱直接作为当期养老金发放掉,用于当期消费还更值钱些。至于空账问题,反正将来由国家兜底,不用担心。这样的逻辑虽然有一定道理,但却忽视了法律赋予个人账户的权利。知名经济学家王福重就认为,从法律上说,个人账户里的养老金属于个人所有,个人有权随时取出、使用,不经所有人同意,任何人无权挪用。目前个人账户被挪用以支付已退休人员养老金的发放,这种做法是不合理,甚至是不合法的。如何保证现在的空账在未来能做实？如果空账始终无法做实,而且将来不断扩大,最终不幸发生了养老金支付危机,究竟该如何归责？现在一句模糊的“到时国家会兜底”的承诺又能让多少老百姓心中有底呢？“所以这个问题不能拖,必须立即着手解决。”王福重表示。
毕竟从理论上说,随着老龄化的加剧,尤其是过去30多年来独生子女负面效应的逐渐显现,未来我国领取养老金的人数将不断增加,而缴纳养老金的青壮年则不断减少,因此养老金账户越来越严重的收不抵支是大势所趋,哪怕是如今有结余的18个省,在其他条件不变的情况下,将来也会陆续出现收不抵支的情况。
保值难题并非无解
当然,在做实个人账户之前,的确也应该先考虑到如何改革养老保险基金投资体制,提高基金收益率的问题。按照现行规定,除可转存定期存款或购买国家债券外,地方财政部门不得动用社会保险基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资。而在高通胀环境下,存款和国债的收益率普遍无法跑赢CPI,因此想要解决基金缩水的问题,当务之急是给养老保险基金投资松绑。去年3月,松绑试点已经出台：受广东省政府委托,全国社保基金理事会将投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。双方已经签订委托投资协议,资金将分批到位,委托投资期限暂定两年。当时市场上不少投资者将“委托投资运营”误读为“委托入市”,理解为入“股市”,会对股市形成提振作用,结果导致A股冲高回落。而事实上,养老金是老百姓的保命钱,其投资安全性要求很高,因此其投资方向除了存款和国债外,还有收益率相对高些的企业债、金融债、信用债等固定收益产品,其投资目标是不低于同期银行定期存款利息的收益。
事实上,从全国社保基金投资股市的历史经验看,成绩并不差。在2001年～2011年的11年里,全国社保基金共实现投资收益2847亿元,年均收益率为8.41%,比同期通胀率高出6个百分点,成功实现了跑赢CPI的目标。而自2003年6月社保基金开始投资国内股市至今,累计投资收益率为364.5%,年化投资收益率达18.61%,比全部基金累计平均收益率高出10个多百分点。可见在一个相对较长的投资周期内,作为长期价值投资者的社保基金投资股市反而会有一个较高的投资回报,风险并不如外界想象的那么高,投资性质与之类似的地方养老基金如果也能像广东的试点一样委托社保基金投资运营,通过股票投资、债券投资、实业投资和海外市场投资的合理资产配置和风险控制,想要实现养老金的保值、增值并非不可能完成的任务。
背景资料 做实个人账户的艰辛路
我国养老保险制度的改革,是在完全没有基金积累和在计划经济条件下,由企业自主支付养老金难以为继的背景下起步的。由于没有基金积累,出现了社保基金的代际转移,即用现在在职职工缴纳的养老保险费,支付目前已离退休人员的养老金。由于考虑到这种代际转移支付机制既不公平也无法面对日趋严重的老龄化挑战,我国于1995年开始实施“统账结合”的养老保险运行模式,既考虑到计划经济遗留问题而保留社会统筹养老金,也通过设立个人账户养老金使投保人能够“多缴多得”,激发了投保人的积极性。但由于统筹与个人账户是合并管理运营,现收现支,而在收不抵支的情况下,统筹基金便会挤占个人账户基金,使个人账户变成有名无实的“空账”,打印给职工的个人账户对账单成了一纸“白条”。
只有将社会统筹基金和个人账户基金分账征收,独立运营,互不挤占,才能实现个人账户基金由空到实的根本转变。因此从2001年起,做实养老金个人账户的试点工作开始在辽宁进行,此后扩展到吉林、黑龙江、山东、山西、江苏、河南、上海等13个省市。考虑到统筹账户支付的现实压力,在出台做实个人账户政策时,个人账户记账比例从原本的11%下降到8%,即企业缴纳的20%左右的养老金全部划入统筹基金。
尽管个人账户储存额有所减少,但在试点十多年后,做实个人账户的工作还是陷入了停滞状态。资料显示,在辽宁试点“做实”个人账户3年后,由于个人账户资金不能再被挪用,辽宁出现了当期统筹部分的资金不足以发放养老金的实际情况。为了弥补当期支付形成的支出缺口,当时国家和地方财政分别承担了缺口部分的75%和25%。自2001年至2003年中央财政每年定额补助辽宁14.4亿元。但此后缺口越来越大,依赖中央财政也难以维系庞大的养老金支付体系。
数据显示,辽宁2011年养老金统筹账户征缴收入472.5亿元,支出782.7亿元,缺口310.2亿元。于是在参与“做实”试点7年之后,辽宁省经国务院同意后,开始每年借支不超过3/8的个人账户基金用于发放养老金,并持续至今。“独立运营,互不挤占,做实个人账户”的梦想就此夭折。
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