关键词:危机管理;政府职能;多元主体
中图分类号:C93 文献标志码:A 文章编号:1673-291X10-0190-02
收稿日期:2010-01-18
作者简介:王峥嵘,男,甘肃酒泉人,讲师,硕士研究生,从事行政发展研究。
作为公共管理的重要领域,有关政府应对公共危机管理能力问题的研究受到了日益广泛的关注。从理论上来看,无论是对全球化和风险社会的认知,还是对现代行政和公民社会的理解,有关危机管理的研究都必须回应现代中国社会转型的价值和理论走向。
一、公共危机管理的价值取向
1.公共危机管理的公共性。公共危机是指突然发生的,对全社会的共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况或紧急状态。从对公共危机的界定中,我们可以看出,对公共危机的管理必须关照到诸如公共安全、公共福利、公平公正等的价值和要求。而从政府存在的本质来看,对公共利益的关照和回应就是其职能、职责和合法性的表现。首先,政府作为国家权力的执行机关,首要的任务与职能就是承担政治责任,维护公共安全,发挥其社会管理功能。其次,政府必须以效率、公平、发展为核心进行制度选择与安排,有效规避各种危机。再次,政府在一定程度上作为观念的引领者和资源的配置者,必须不断提高社会成员的创造性、积极性和社会的整体活力。由此可知,政府作为代表公共利益的公共性组织,对公共利益的追求就是其作为公共危机管理主体的合法性保证。
2.公共危机管理的效能性。随着中国社会现代化和政治民主化的发展,政府正在由权力的集中代表者转变为公共服务的提供者。这要求政府不仅要追求行政行为的高效率,更要重视其提供的服务的质量和水平,努力提高政府的行政效能。 对于政府而言,行政效能也是政府在公共危机管理中应当追求的核心价值,是政府职能的逻辑起点。这就要求政府必须在危机管理中,建立起一套比较完善的公共危机管理行政体系,不断提升政府以及社会的公共危机管理能力,理顺政府各个组织系统之间的关系,形成高效的危机管理行政体系。
3.公共危机管理的社会化。从理论上,普遍认为政府是危机管理主体中的核心力量,负责计划、组织、协调、控制危机全过程。但基于对治理有效性、合法性以及对多元化的考量,必须认识到公共危机单一治理机制的局限性。随着危机问题多样化和复杂化,公共危机难以单纯通过行政组织得以有效解决,必须要建立公共危机多元治理机制来协调各方力量,实现资源整合。由此,在现代行政体系下,有关危机的管理必须适应行政民主化的要求,在危机管理过程中,公民的民主参与应当被视为政策制定和执行恰当且必要的组成部分,同时,民主化与社会化也是提高政府和民众危机意识及危机应对能力的需要。
二、公共危机管理的导向
1.强化政府的管理职能。党的十六届三中全会决定提出:“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。”在公共危机管理的治理中,政府应当将危机管理与自身职能转变结合起来,才能有效地应对多重社会风险,以实现全社会的共同利益。首先,从资源配置上来看,政府应当把社会发展、公共安全保障放在重要位置,加大资源配置和投入,实现经济与社会协调发展,为减少风险因素奠定坚实的物质和社会基础。其次,从政府发展的科学性来看,政府应当强调职能履行的全面性,政府必须在在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共管理职能。特别要加快建立健全各类突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力,这就既是政府不断发展和变革的方向,也是公共危机管理有效性的要求。
2.优化政府管理体制。基于危机管理要求政府要全面提高应对能力,必须通过组织整合、资源整合和行动整合,建立健全应对公共危机的管理体制。借鉴国外危机管理经验,政府可以从以下几个方面强化体制建设:首先,建立一个强有力的指挥协调机构。一些国家成功的经验表明,危机管理的有效性与是否具有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统,该系统可以将危机管理体系中的诸多行动者结合到一起,通过沟通渠道,动员和加强各方的参与和合作,协调各方的行动。其次,整合人力和组织资源。公共危机的种类繁多、影响巨大,单一的管理机构不可能对所有的危机事件都能做到高效的应对,而一些传统的政府机构如警察局、消防局、预防局等都具有相当的危机应对能力,对这样一些机构进行组织资源整合,将有效地扩展危机治理的功能,而且可以达到节约资源的目的。再次,危机的发生离不开特定的社会、文化、经济和政治环境等,同样,危机产生的影响也会波及到社会生活的各个方面。因此,危机管理强调社会各个领域互动协调发展,在建立危机管理体制时应立足于社会整体,进行综合管理和协调。
三、公共危机管理工作机制的基本路向
1.建立多元主体的组织体系。在组织结构上,传统的公共危机应急系统多是条块分割的科层组织,不利于主体间的信息传递和资源共享,而要实现有效的危机管理,就必须建立和调适社会多元主体参与的治理模式,在这种治理模式中,政府组织、非政府组织以及其他社会组织,凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心;无论政府组织与非政府组织之间,还是公共领域与私人领域之间,都形成了一种平等竞争的、合作协商性的互动关系;政府组织与其他社会组织之间,以及各类社会组织之间形成相互依赖的权力关系,并彼此交换资源、持续协调以实现各自目标,最终形成参与性的危机治理结构。在危机治理中提出多元主体参与的治理模式,并不是否定政府的地位与作用,反而意味着政府承担更大的责任。在公共危机治理中,政府仍然是维护公众利益的主要角色,只是将权力与责任适度地分化于包括营利组织、非政府组织、公民和媒体等的其他主体,政府主要负责指挥控制和对各参与主体的博弈进行协调,实现危机治理的合作,以整合社会资源。政府不再是危机的管理者,而是更多地引入社会力量参与,相互合作。在运行中,政府将减少对其他参与主体的管制,增强其规划、引导、协调、服务等的功能。这样,就可以把公共危机治理体系看做一个包括政府、营利组织、非政府组织、公众和媒体等子系统的整合系统,各子系统之间相互关联与协作,并在这种治理模式下,广泛利用现代网络与信息技术,以多元主体相互间的信任与合作为基础,通过建立一系列正式和非正式制度,实现公共危机的协同治理和公共利益最大化。
2.设立有效的信息与沟通机制。信息是科学决策的基础,特别是在一个高度复杂、快速变化流动的信息社会环境中,信息收集的及时性、准确性与全面性已经成为公共管理的基本要求,也是衡量政府公共管理能力的重要标准。良好的信息采集与处理、及时的共享与沟通是政府危机管理有效性的现实要求。信息的公开和良好的沟通是政府与公众互动对话,是对民众需要诉求的回应,是对公众知情权的尊重,也有利于提高政府在处理危机中的公信力和凝聚力。为此,政府要确立一种制度和机制安排,让公众及时了解和掌握危机发生、发展、处理的状况以及政府所采取的措施等。让社会公众充分了解政府行为,以便参与到危机处理中来,这本身也是依靠公众力量救援的重要内容。否则,仅仅通过政府内部机制自下而上的传递信息,往往会造成信息失真,从而导致对客观实际不能准确描述和判断,而无法作出最佳的决策。首先,政府公开公共信息要及时,要避免公众通过非正式渠道获取虚假信息,使政府陷入被动;其次,政府要向公众提供优质的危机信息服务,信息要力求准确,这样才能使得公众心中有数;最后,政府要尽快制定公共信息公开的相应法规,以法律的形式保障公共信息得以公开,使信息公开真正做到有法可依。
3.加强危机意识,转变传统观念。任何行为都是在某种意识指导下进行的,没有危机意识,也就谈不上危机管理。可以说,危机意识是危机管理的起点,也是提升政府公共危机管理能力的前提。而危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果,对一个国家而言,理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富,也是整个危机管理的基础,树立危机意识可以有效地减少危机事件发生的可能性。政府进行危机管理,不只是危机发生后政府的迅速响应和对局势的全面控制,更重要的是政府要有解决社会问题,防止危机爆发的意识。危机意识是这样一种思想或观念,它要求一个组织的决策者和管理者从长远的、战略的角度出发,在和平、发展的时期,就抱着遭遇和应对危机的心态,预先考虑和预测组织可能面临的各种紧急的和极度困难的形势,在心理上和物质上做好应对困难的准备,预先制定对抗危机的应急方案。危机意识的确立,能将危机的发生状态和发展规律置于政府管理体系的前瞻性预测和有效防控之中,培养强烈的危机意识可以最大程度地避免与减少危机带来的损害。为此,可定期开展危机管理专家的讨论、汇总、分析专题会,就危机发生时的情势、发生的原因、过程和结果进行分析,提高行政人员的危机意识。同时,也应该把危机管理意识灌输到全社会,向社会民众进行经常性的宣传教育,让广大民众树立起危机意识,提高社会的成熟度。
参考文献:
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,公共危机管理机制的价值和路径免费午餐 研究
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