关键词：政府绩效；综合绩效评估；审计委员会；英国经验
中图分类号：17239.44 文献标识码：A 文章编号：1005－089209－0113－05
一、引言
英国是当代西方行政改革的先驱,也是公共部门绩效评估应用最广泛、技术上最成熟的国家之一。广泛开展政府绩效评估,创造一个“评估性国家”是英国行政改革的重要策略。近年来,英国在评估和提高地方政府绩效方面采取了多种新方案,其中一个重要成果就是由审计委员会开发的综合绩效评估体系。自2002年首轮CPA实施以来,英格兰政府机构的服务得到明显的改善,CPA被认为是发生这一现象的重要催化剂。近两年来,英国政府越来越重视运用CPA对地方公共实体开展绩效评估,并且将评估作为“赢得自治”政策的重要依据,CPA等级越高的地方政府将获得更大的自主权和灵活性。
经过几年的实践与修订,目前的CPA框架与2002年相比发生了很大的调整,但是国内系统介绍CPA的文献很少。由于CPA框架每年都有新的、甚至是重大的调整,使得国内的介绍明显滞后于CPA的发展。为此,本文将介绍CPA的产生与发展历程、2006年的最新框架,并且分析它对我国的借鉴意义。
二、CPA的产生及发展历程
20世纪90年代以前,除少量的审计以外,英国很少对地方公共服务进行大规模的外部检查。由于缺乏外部检查,某些服务领域的重大绩效问题往往被隐藏起来或者没有引起重视。随着公共服务投资的持续增加,英国政府决定引入更广泛的审查机制,以确保政府设立的公共服务标准能够实现。1999年7月英国颁布了新的《地方政府法》,引入了最佳评价制度,明确了公共部门实现“最佳价值”。的责任,并且赋予审计委员会对政府机构进行检查的广泛权力。
审计委员会对政府机构的检查开始于2000～2001年度,当时的检查工作与审计工作之间有明显的区别,为了将二者更加紧密地结合,审计委员会于2001年冬季开发了新的绩效管理框架,即CPA方法。2002年初,政府同意审计委员会公开报告英格兰所有政府部门的CPA情况。通过这一框架把审计人员的意见、其它检查人员的意见,以及对环境、住房、文化服务的检查等诸多信息综合在一起,在第一时间提供对政府能力的判断,以改善政府对居民的服务和对地方社区的领导。
2002年,审计委员会对英格兰150个单一制议会和郡议会开展了首轮CPA,此后每年进行一次。在总结前几轮评估经验、两次征询意见的基础上,审计委员会对方案进行了修订,提出了2005年至2008年单一制议会和郡议会CPA的新框架,即“CPA－更困难的检验”。2006年,又在上年评估的基础上对方案做了进一步的完善。
英格兰实行二级制政府体制的地方共有238个乡郊郡区议会。2003年6月到2004年12月之间,审计委员会完成了对238个区议会的首次评估。评估中,审计委员会发现区议会的绩效和上层议会的绩效之间没有明显的关联,而且现有的评估方法忽略了一些地区因素,必须加以修订。为此,在2005年8月公布评估结果的同时发布了2009年区议会评估新框架的咨询文件,以广泛征求意见。
随着地方政府CPA的成功引入,政府在《2003年消防和救援白皮书》中提出了开发类似绩效评估框架的目标。2005年,审计委员会为英格兰的46个消防和救援机构开发并实施了CPA,并且对大伦敦当局和部分单独的职能实体进行了首轮综合评价,2006～2007年度,将开展对大伦敦当局的资源使用评价和发展方向评价。
随着时间的推移。审计委员会将不断地对CPA框架进行修订和完善。在接下来的两年中,CPA会继续关注那些绩效没有改善的政府以及服务绩效差的领域。到2009年,CPA将被新的地方服务绩效评估框架一综合领域评估所取代。
三、CPA的整体框架
1、CPA框架概述
CPA是审计委员会按照1999年地方政府法和2001年政府白皮书的基本方针,在原有的最佳价值体系及地方公共服务协议的基础上,为单一制议会和郡议会、区议会、消防和救援机构等公共部门专门开发的评价体系。其目标及要点在于：建立明确的评价标准与服务优先顺序；实施等级化、综合性的绩效评估,给出不同政府机构的绩效等次；地方政府必须提供明确的绩效信息,让公众了解政府绩效的现状；针对各级地方政府的优缺点,提供其所需的支持与相关信息；给予高绩效的地方政府更大的施政弹性与自由；给予额外的自由权力以支持地方优先服务事项的加速改进；以精简及新的最佳价值框架来协助政府改善服务；以强硬及提前介入来处理失效的政府或服务。
为了实现这些目标,审计委员会设计了最初的CPA框架,其主要内容包括：开展两个方面的独立评价,一是对目前服务绩效的评价,其绩效数据来源于绩效指标、检查判断、审计判断等多种渠道。二是对未来改善能力的评价,包括政府自我评估和由外部团队开展的综合评估两部分。在前两项评价的基础上给出对地方政府的总体评价,即给出不同的绩效等级。及时将绩效评价结果公布于众,并且要求地方政府及时制定出相应的绩效改善计划。
经过几年的发展和完善,目前的CPA框架包括四个共同的组成部分：综合评价；资源使用评价；服务评价；发展方向评价。但是对不同的公共部门。如何评价这四个部分是有差异的。其中有些差异反映了不同公共机构赖以运营的法律框架的差异,有些差异代表了不同时期方法论上的差异。根据评估对象的不同,2006年的最新CPA框架分为单一制议会和郡议会CPA框架、消防和救援机构的CPA框架、区议会CPA框架三个部分。
从整体来看,CPA体系的产生是工党政府大力推行公共服务改革等一系列行政改革的结果。伴随着英国政府公共服务改革自我推进体系的逐步形成,CPA也经历了从产生、实施,到不断完善的过程。作为公共服务改革方法中“由上至下绩效管理”的典型范例,taJCPA体系的目标、设计思路等清晰地体现了公共服务自上而下的管理思想。
2、单一制议会和郡议会的CPA框架。单一制议会和郡议会的CPA整体框架由四个部分构成：
发展方向评价。发展方向评价是关于议会是否履行其持续改进协议责任的年度评价,主要反映政府一年以来的进展情况。首先由各议会进行自评估,然后由议会的关系专员通过一系列关键调查项实施评价。该调查主要回答两个高层面的问题：有什么证据表明政府改善了结果?政府实施改进计划取得了多大的进展?
发展方向的评价结果分为四个等级：明显改善、适当改善、有所改善、略有改善或无改善。评价结果每年报告一次,位于CPA等级的旁边。
资源使用评价。资源使用评价提供议会如何管理和使用财务资源的判断,每年进行一次。它强调议会要有合理的、战略性的财务管理,以确保资源能够支持优先发展的领域并且能够改善服务。资源使用评价包括财务状况、财务报告、财务管理、内部控制机制、货币价值五个主题,由审计人员通过一系列KLOE,对各个主题的相关审计重点和证据进行调查,然后对每个主题做出1～4分的评价,并按照一定的规则将五个主题的评价综合起来,生成资源使用的最终评分。
资源使用评价有助于建立明确的、对议会的最低要求,以提供未来减少议会管制的判断基础。2005年地方当局和审计人员通过调查制定了评价基线,2006年将检查这一基线是否仍然合适：如果有变化则予以更新。从2006年开始,只有上一年度货币价值评分为1的议会才需提交新的自评估报告,其它议会只需提供反映其重大变化的信息。对其它主题,审计委员会并不要求提供自评估报告。
服务评价。服务评价每年进行一次,它根据相关的国家服务交付标准对地方政府的服务绩效进行评价。服务评价涉及儿童和青少年、成人社会护理、住房、环境、文化、福利、消防等多个领域,其中儿童和青少年、成人社会护理与资源使用作为第一层服务,其它服务为第二层服务。如图1所示)。
根据评价机构的不同可将服务评价分为两类：一是审计委员会开展的服务评价。审计委员会每年通过绩效指标和相关的服务检查,对环境、住房和文化等服务领域进行评估。每类服务的最终评分由绩效信息评分和检查评分按照一定的权重汇总后得出。此外,从2006年起,审计委员会将对负有消防和救援责任的议会开展相应的服务评价。二是由其它机构开展的服务评价。CPA充分考虑了其他地方政府服务检查机构的工作,由这些机构将相应的评价结果提交给审计委员会。例如：儿童和青少年的服务评价由教育标准办公室提供,成人社会护理的服务评价由社会护理检查委员会提供,福利服务评价由福利欺诈检查机构提供。
综合评价。综合评价每三年开展一次,主要评价政府定义其需求、设置清晰的战略目标和优先发展领域、改善服务的能力,以及政府与其合作者共同工作的效果。综合评价包括五个主题：目标、优先排序、能力、绩效管理、成就。其中“成就”主要通过以下五个方面进行评价：可持续的社区和交通,更安全和更强大的社区,更健康的社区,老年人,儿童和青少年。这五个主题的评分汇总规则与资源使用评价规则完全类似。
综合评价的KLOE主要针对上述五个主题。评价检查组由6人组成,其中包括一个同行的政府官员和一个同行议员。2005年9月以来,综合评价与教育标准办公室领导下的儿童服务联合领域调查同时实施,两者可共享相关的证据及判断。
审计委员会通过设定的规则把综合评价、资源使用评价和服务评价三个部分结合起来,并评出相应的星级。发展方向评价结果位于星级评定结果的旁边,用来说明地方政府在不久的将来改善其绩效的可能性。例如：在审计委员会的网站上,会用“适当改善并且显示为三星级绩效”,“没有改善且为一星级绩效”等话语来描述政府的绩效状况。
四、CPA体系对我国的借鉴意义
政府绩效评估是近年来我国政府部门与学术界关注的热点问题,但是从宏观的制度设计、中观的机制细化,到微观的实践操作等方面还存在许多问题。英国的CPA体系既有严格的制度规范,又充满创新与活力,经过几年的应用及完善,其理论及实践价值日益彰显,为我国政府绩效评估的发展提供了有益的经验借鉴。
1、法制化与权威性是构建政府绩效评估体系的重要前提。CPA能够发挥作用的重要前提是《地方政府法》赋予了审计委员会检查英格兰所有地方政府绩效的广泛权力和绝对权威。作为一个独立的专业机构,审计委员会拥有开展绩效审计的专门知识和丰富经验,能够客观、科学地设计评估体系和实施评估。针对郡议会、区议会等不同的政府层级,审计委员会开发了相应的评估框架,设计了评估及检查程序、评估结果报告制度等一系列制度,为开展绩效评估及政府之间的比较提供了有力的制度保障和政策指导。
我国的政府绩效评估缺乏战略规划、绩效计划和绩效报告的制度框架,以及可操作性的政策指导,导致各级政府各自为政,绩效评估带有较大随意性,难以在政府系统全面推行绩效评估,也无法开展不同政府之间的比较。为此,必须加快政府绩效评估的法制化和规范化,选择恰当的绩效评估体系设计主体及评估主体,赋予其相应的权威,构建适用于特定层级或特定政府部门的评估体系。
2、开放性与灵活性是完善政府绩效评估体系的基本要求。CPA是一个高度开放、透明、灵活的体系,主要表现在：从评估体系的设计、到评估过程的实施、再到评估结果的公布,审计委员会都会及时在网站上发布相应的报告或文件。在出台任何新方案或者对旧方案进行调整之前,会预先在网站上公布咨询报告,征求各方的意见,如有必要还会进行多轮的意见征询。除此之外,审计委员会提供了一个完全开放的平台,任何时候、任何组织或个体都可就CPA发表自己的意见。从2002年开展首轮CPA以来,审计委员会每年都会根据实施的情况、环境的变化,以及意见反馈情况,对CPA进行修订和完善。目前的框架与2002年已经有明显的区别,到2009年,现有的CPA框架又会被全新的CAA框架所取代。
相比之下,我国政府绩效评估的体系设计及运作过程大都是半封闭甚至是全封闭的,评估对象或公众缺乏发表意见的渠道,而只能被动地接受。评估体系投入使用后很少更新,即使有变化也只是局部的微调,绝不会有CPA那样的更新速度和力度。为此,必须加大评估体系的开放性与灵活性。
3、兼容性与质量保证机制是实施政府绩效评估的重要基础。CPA的设计与实施始终注重与原有评估体系的兼容与接轨,并且充分借鉴其它机构的工作结果。例如：与最佳价值体系接轨,从BVPIs中选取指标及绩效信息开展相关的服务评价；由教育标准办公室、社会护理检查委员会、福利欺诈检查机构等机构开展儿童和青少年、成人社会护理等领域的服务评价；由地方政府与社区管理部开展消防和救援服务评价中的服务交付业务评价等。
审计委员会还设计了专门的质量保证框架,采取多种措施确保各项工作的质量,例如：对所有工作人员进行专门培训,并且监控其工作绩效；与地方政府改进和发展署合作,以招收和发展同行；定期检查并且寻求地方当局的反馈；按照“评分判断检查流程”开展四类评价,对每类评价都制定相应的质量保证要求。如综合评价过程中的预评价分析、现场证据的收集、报告等。
由于缺乏统一规划和指导,我国政府绩效评估的规范化程度明显不足,评估活动分散在多种管理机制中,各地、各级政府的评估体系差别较大,有的简单沿袭原有的考评体系,有的则全盘否定原有体系而重构新体系,缺乏必要的兼容性与延续性。加上缺乏相应的质量保证体系,使绩效评估难以收到实效,必须加以改进。
4、评估结果的公开与运用是政府绩效评估体系发挥作用的重要保障。审计委员会非常注重评估结果的公开,CPA网站上会及时公布审计委员会报告、检查报告、绩效指标、年度审计和检查信函、公共利益报告、关键调查项、审计人员的判断、综合评价、地区报告等多种类型的报告及数据,各个部门可以通过绩效记分卡随时查询自己的绩效状况及与其它机构相比较的绩效信息。完全公开的信息增加了政府的压力,也增强了公众和其他监督主体对政府的责任控制。在评估结果的使用上,不论评出的CPA等级如何,每个议会都要实施改进计划项目,它包括：议会自身的绩效改进活动。由检查组、管制者和审计人员采取的行动。委员会和检查组会根据政府绩效等级重新平衡检查和审计项目,以减少对高绩效政府的检查。中央政府根据CPA等级采取的行动。即根据绩效等级给予地方政府相应的自主权和灵活性,绩效越好的政府拥有越大的管理自主权。这些措施充分调动了评估对象提高绩效的积极性。
相比之下。我国政府绩效评估结果的公布时间及力度明显不足,在结果利用上也存在两个极端：一是走形式,将评估结果束之高阁,与资源配置和奖惩完全脱节；二是过于激进,根据评估结果采用“一票否决”、“末位淘汰”等不尽科学的制度。为此,必须加强绩效评估结果的反馈和应用,激励和惩罚科学地结合,使之真正发挥促进政府提高绩效的作用。
责任编校 朱星文,英国政府综合绩效评估的经验及其启淼 示
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