【关键词】公共投资 结构 选择性 经济增长
一、概念界定
所谓公共投资是指为了保证社会经济可持续、科学的发展,满足社会公共需要,政府行使其经济职能过程中投入资本的行为和过程。其内涵在于：公共投资的主体是政府。公共投资的目的是提供公共产品、准公共产品,保证社会经济的可持续和科学发展,满足公共需要。
为了便于分析,本文采用广义投资概念,将公共投资按照最终用途划分为三个部分：政府用于形成基础设施等公共物质资本的支出流量、政府用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共支出流量和政府用于促进技术进步的公共支出流量。
所谓公共投资结构是公共投资各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。根据上述公共投资概念的界定方法,本文中公共投资结构是指政府用于形成基础设施等公共物质资本的支出流量、政府用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共支出流量、政府用于促进技术进步的公共支出流量三者在公共投资总量中所占有的比重。通过对公共投资结构变动这一长期过程的研究,可以发现经济增长过程中公共投资结构变动的一般规律,反映了公共资本的选择性。
二、公共投资的选择性理论分析
公共投资在弥补市场缺陷、实现增长和调控经济等方面发挥着重要作用,公共投资具有外部性、基础性和战略性,这已经成为众多学者的广泛共识。除此之外,公共投资还具有选择性。笔者认为之所以存在公共投资结构及其变动问题,是公共资本在不同收入水平的限定条件下,对不同产业协调选择的结果。这一观点在美国经济史学家沃尔特·罗斯托的经济增长阶段论中有着相关表述。他认为：政府的公共投资对于经济发展由早期阶段进入起飞阶段的国家来说是必不可少的。在经济发展的中期阶段,政府投资还应继续进行,但这时政府投资只是为了保证经济的良性运行对私人投资进行引导和补充。一旦经济进入成熟期,政府将把公共投资的重点从基础设施建设转向教育、保健与福利的支出。
从理论方面讲,公共投资总是首先集中在对于突破经济发展“瓶颈”最有利的重要领域,总是首先集中在对于经济增长可以在最短时间内发挥重大促进作用的重要领域。相比之下,公共投资中的固定资产投资恰恰可以在短期内达到这样的效果。这正是公共投资选择性的表现。
如下公共投资子量投入与经济增长关系图,其中：A、B、C、D为经济增长平衡点,OA为公共投资中子量A为主要束缚因素的经济增长阶段,AB为公共投资中子量B为主要束缚因素的经济增长阶段,BC为公共投资中子量C为主要束缚因素的经济增长阶段,CD为公共投资中子量A重新成为主要束缚因素的经济增长阶段。
公共投资子量投入与经济增长关系图
当公共投资中子量A促进经济增长的效应远远大于子量A的成本时,要进一步改善公共投资的结构,增加子量A在投入中的比重。随着子量A的不断增加,其边际生产率不断降低,直到边际生产率降低到零,此时再增加子量A比重的效果已经微乎其微,甚至由于过度追加子量A的投入,占用了有限的资源,加之要素边际生产率为负,造成经济增长失衡。这样就要通过改变其他子量的比重,重新寻找能够促进经济增长甚至达到平衡的新的公共投资结构,直到所有构成公共投资各个子量之间的边际生产率都等于零,达到公共投资促进经济增长的平衡点。边际生产率降低甚至为零,其原因不仅在于其投入量的增加,还在于随着其投入量的增加,原有经济发展的“瓶颈”问题得到了改善或解决。一旦再追加投入,其结果只能是出现公共投资和那些看到“瓶颈”问题基本解决,开始认为有利可图的私人投资争夺投资市场,形成“挤出”问题。
当然,在长期内,公共投资的这种选择表现出阶段性,甚至是周期性。当达到公共投资促进经济增长的平衡点后,随着经济条件的改善,原来子量A解决经济增长“瓶颈”问题时追加投入产生的资本存量,再一次在更高的经济发展层面上成为新的“瓶颈”问题。这样再一次通过增加子量A的投入来改善经济条件,降低经济增长成本,刺激经济发展,从而形成了公共投资选择性在长期内的表现,即阶段性或周期性。一旦公共投资政策不能根据实际情况予以调整,经济运行将出现波动,暴露出经济或社会问题。
三、公共投资选择性的验证
1、数据选取及说明
本文在数据选取上作如下说明。
公共投资中基础设施投资部分选取全社会固定资产投资中国家投资的数据。全社会固定资产投资包含内容相当丰富,涵盖了农、林、牧、渔、采掘业、制造业、地质勘查、水利、电力、建筑、交通、邮电、通信等方面。其中属于公共资本的部分我们可以从年鉴中得到。
笔者认为人力资本投资表现在两个方面：其一是用于保障劳动力健康状况的卫生支出部分；其二是用于提高劳动力智力水平的教育支出部分。因此,公共投资中人力资本投资部分选取国家财政性教育经费和政府预算卫生支出两部分数据之和。
公共投资中促进技术进步投资部分选取国家财政科技拨款数据。国家财政科技拨款主要包括科学事业费、科技三项费、科研基建费。
改革开放前高度集中的计划经济时期,由于投入到公共领域的资金完全按照行政指令调配,一味追求高资本积累,不注重比例关系,缺乏对于实际经济状况的考察和研究,致使国民经济比例严重失调。这期间的数据对于经济增长的延续性和可比性不强,因此,本文选取从1981年到2005年能够反映公共投资总量及各子量正常关系的数据作为研究对象。
2、中国公共投资结构的选择性验证
构成公共投资各子量的比重关系
》、《2006年中国统计年鉴》）
根据2005年以前公共投资总量及其各子量的数据得知：随着财政支出的逐年增加,公共投资总量以及用于人力资本的投资、用于技术进步的投资和用于社会固定资产的投资的资本数量也是逐年增加的。
如上表,我们可以发现构成公共投资三个子量的变化趋势：1996、1997两年公共投资中用于人力资本的投资比重达到顶峰,分别占公共投资总量的68.64%和68.34%；相应的公共投资中用于固定资产投资的比重则达到低谷,分别占公共投资总量的20.14%和19.95%；用于技术进步的公共投资比重变化不大,一直维持在9.66%－12.67%之间进行窄幅波动。
由此可见,在公共投资用于技术进步的比重基本不变的前提下,用于固定资产积累的投资和用于人力资本积累的投资反映了一种此消彼涨的替代关系,这种此消彼涨也从一个角度反映了公共投资的选择性。
根据以上对于公共投资结构状况的分析,得出如下结论。
在各类投资中,唯独公共投资是不完全依赖市场导向的,应该认识到公共投资选择性的重要意义。公共投资的选择性是一个国家针对当前或今后一段时间发展“瓶颈”制定相关政策的反应,公共投资的阶段性和周期性是为了突破不同发展“瓶颈”政策演变的反应。公共投资结构应该遵循从一般性投资向战略性投资转变,从基础性领域向前瞻性领域转变,从简单维持经济高增长率向突破经济发展“瓶颈”的目标转变的一般规律。公共投资总是首先集中在对于突破经济发展“瓶颈”最有利的重要领域,总是首先集中在对于经济增长可以在最短时间内发挥重大促进作用的重要领域。
本文研究的20多年来公共投资问题可以看出：基础设施投资对经济增长贡献率较高,人力资本及科技研发投资贡献率较低。改革开放以来,中国经济严格意义上属于资本拉动型增长,这与长期以来的公共投资结构有关。根据80年以来的历史数据,基础设施投资比重最高达到公共投资总量的53.55％,这一比例在98年以前持续走低,国家实行宏观调控以后,这一比例又有了上升趋势。
经过测算表明,在发达国家经济增长中,70%靠全要素生产率,30%靠能源、原材料、资本和劳动力的投入。我国的情况恰好相反,1978-2004年的26年中,我国经济年平均增长的9.4%中,全要素生产率的贡献仅占32%,自然资源、资本、劳动力投入贡献占68%,而且近几年来全要素生产率还存在不断下降的趋势。就当前中国要素投入拉动痕迹明显的经济增长过程来说,应该更加重视人力资本和科技研发方面的投资。
四、政策建议
公共投资的结构优化要以公共投资总量保证为前提,公共投资相对量上的比重不足仍然是不容忽视的首要问题。
公共投资结构的优化应以转变政府职能为前提,以满足公共需求为导向,以提高公共投资效率为目标,从某些竞争性领域退出,进入非竞争性的公共领域。
建立健全私人资本进入公共领域的相关机制,节省大量公共资本用于促进人力资本和科技研发方面的、对经济发展具有深远意义的投资。对于制度保障、政策导向及管理方式相对比较完善的竞争性公共投资子量,应该考虑逐步向私人资本甚至国外资本放开,加快公共资本积累,提高公共资本使用效率和产出效益,进一步改善公共投资结构和公共资本质量。
【参考文献】
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