早在20世纪80年代中期,日本曾掀起过一次规模巨大的国营企业民营化浪潮,国营铁道等三家巨型国营企业通过改革变成民营股份制企业,并获得很大成功。可令人遗憾的是,在而后近二十年的时间里,日本政府的政策趋于保守,在民营化方面再无新的作为。
近几年来,情况有了新的变化,国营事业民营化的浪潮在日本开始重新兴起。特别是前不久,历经曲折的政治斗争,日本国会通过了邮政事业民营化法案,使一场前所未有的变革即将成为现实。
那么,日本政府为何将邮政事业定为民营化改革的最大目标呢？邮政民营化的具体方案又是什么样的？我国的邮政事业乃至各项改革是否可以从中得到一些启示呢？
结构改革的标志
日本邮政公社不仅拥有长达133年的国营历史和多达27万人的公务员队伍,而且还掌握着高达360万亿日元的储蓄和保险资产。
与中国类似,邮政公社在日本居绝对垄断地位,任何民间企业或个人都无权进入邮政市场参与竞争。所以,无论从打破历史束缚的角度来看,还是顺应市场化的潮流来看,日本邮政公社都最适合成为实践民营化改革的对象。所以, 小泉在上台之前就大张旗鼓地提出了彻底改革邮政事业的口号和设想,并以此捞足了政治资本。
2003年4月1日,日本邮政公社建立了企业化的经营机制,并立竿见影,在当年度内实现了扭亏为盈的目标。一年后又在组织上做了新的安排,设立了专门机构负责邮政民营化的准备工作,把改革的重点由原来的改善经营状况转向体制性的根本变革,由此进入邮政民营化的攻坚阶段。经过半年多时间的筹划,日本政府于2004年9月正式确定了邮政事业民营化的具体方案,在此基础上制定了邮政民营化法案。但由于该法案当时是在自民党内部没有取得一致的情况下提交众参两院表决,致使部分该党议员不顾小泉以及其他要员的说服,在国会表决时投了反对票,导致法案一度没有获得通过。在这种不利的情况下,小泉宣布解散众议院,以重新进行议员大选的方式问卷国民。结果自民党大胜,使邮政民营化法案在2005年10月重新进行的国会表决中获得了通过。
邮政民营化法案所确定的基本目标和方案是：
1、从2007年10月1日起,日本邮政公社实行民营化,成立持股公司,在其之下,分别设立四个独立的股份公司,即邮递事业公司、邮政局公司、邮政储蓄银行、邮政保险公司；
2、日本政府在开始阶段持有持股公司的全部股份,而后在较短的期间内,将所持股份额减少到不低于全部股份三分之一的水平,而在2017年9月之前,将所持邮寄储蓄银行和邮寄保险公司股份全部卖出；
3、各公司与其它同行业者享有对等的竞争条件,但应该以全国各地居民都能得到普遍利用为宗旨,广泛设置邮政网点；
4、邮政公社的职员将全部脱离国家公务员的身份,新成立的四个公司应保证对原邮政公社职员的雇用；
5、在政府内设立邮政民营化推进本部,由总理大臣担任本部长,并在本部内设立由各方面有识人士组成的委员会,每三年汇总一次民营化的情况,并提出改正意见；
6、持股公司设立资金规模在1万亿日元的“社会与地域贡献基金”,以支持邮政储蓄公司、邮政保险公司和邮递公司在全日本范围、尤其是在边远地区开展业务；
7、储蓄银行、邮政保险公司通过与邮政局公司签订代理店契约,将其窗口接待服务业务委托给邮政局公司。
由于小泉内阁在邮政民营化法案重新提交国会表决之前,根据各方面的意见又做了一些修改,因此日本社会对该法案的反映比较积极,但也有日本学者认为该改革方案仍然存在一些不足。
首先,该法案将持股公司所持邮政储蓄银行和邮政保险公司股份的处置期限定为10年,时间有些太长,在此期间内这两个公司在性质上带有国家股份公司的色彩,没有体现民营化的紧迫性。
其次,邮政储蓄银行和邮政保险公司现有可运用资本数量极为庞大,而法案对其经营业务未加限制又没有采取重新分割的措施,因此有可能对现有民间金融机构形成严重威胁,有失竞争的公平性。
对中国的启示
目前,我国的垄断行业改革正进入攻坚阶段,邮政事业体制改革也正在启动之中。日本在邮政事业改革方面几乎与我国同步,尽管离论其成败之时还很遥远,但从他们的改革方法中,我们仍然可以得到一些有益启示。
日本的邮政民营化方案,与多数发达国家相似,首先要解决的是政企分开的问题,企业所有权转移的方向也基本相同,只是对所有权变更过程的安排不尽一致。应该说,它是一种有急有缓、先易后难的改革思路。
从我国邮政事业的状况来看,经过引进企业化经营机制和体系上的调整,已经基本实现扭亏的目标,但并没有实现政企分开。这与日本邮政公社时期的情况完全类似。所以,我国的邮政体制改革可以借鉴日本的做法,首先实行政企分开：一方面建立邮政行政监管机构,负责贯彻和执行国家关于邮政行业的法律法规和邮政服务标准以及对市场的监督管理等,另一方面将原国家邮政局的企业职能、经营性资产和人员剥离出来,组建中国邮政集团公司。该公司可按控股公司来设计,作为国家授权的投资机构,负责经营和管理国有资产。国有股份可以上市出售,而且应该向扩大民间投资者持股比重的方向努力。
当然,最大的启示还是法制化。日本的邮政事业改革从一开始就被置于严格的法律程序约束之下,从日本邮政公社的成立到决定实行民营化,每前进一步都是通过制定相关法律来确定的。这样做的好处在于使改革有法可依,改革的目标和实施方式都受到法律保护和约束,不会因政府行为的随意改变和公权力的滥用而产生不确定性,同时也能有效防止国有财产流失现象的发生,对保证改革取得成功具有重要意义。而我国的经济体制改革是在法律制度很不完善的背景下开始的,改革在一定的时期内很难同步实现法制化,从而产生了公权力难以受到约束的现象,甚至给一些人侵吞国家财产造成了可乘之机。这种情况必须尽快得到改变,否则将非常不利于改革的深入进行以及和谐社会的建立。
我国可以考虑把邮政事业的改革当作一个新的起点,借鉴日本的经验,在实现改革的法制化上做一点尝试,将邮政体制改革方案的制定和《邮政法》的修改结合起来,两者同步进行,不再重复以往法律滞后于改革所带来的尴尬。
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