内容摘要：社会保障预算是社会保障资金财政监管的重要形式,本文对社会保障预算的财政监管环境进行多角度分析,指出我国财政对社会保障预算的监管机制与监管能力不足,并提出政策建议。
关键词：社会保障预算 社会保障监管 财政监管
我国的社会保障制度体系已基本建立,但巨额的社会保障资金由各统筹地区分散管理,未纳入国家财政预算体系,财政部门无法行使有效的监督,资金的安全和完整难以有效保证。自2007年起正式实施的政府收支分类改革中,财政部门已将社会保险资金收支纳入新的预算科目,可以说我国初步建立了社会保障预算制度。
社会保障预算的模式选择
国际社会保障预算模式比较
目前,国际上大致有三种社会保障预算模式。专项基金预算：将社会保障收支与政府经常预算收支分开或相对独立,单独编列社会保障专项预算,美、日、德等国可列入该模式；政府公共预算：英国、瑞典等国将社会保障资金视为政府的经常性开支,在政府公共预算内统一安排,不存在单独的社会保障预算；不纳入政府公共预算：社会保障收支均独立于政府预算之外,单独管理,如新加坡的社会保障公积金。
我国社会保障预算模式选择
鉴于目前我国的社会保障资金主要由各类社会保险基金和一般税收收入安排的社会保障支出构成。结合实际,目前可供选择的模式包括：
预算外形式。社会保险基金作为预算外资金进行管理,收支纳入财政专户,收支两条线。这种模式中财政对资金的监管参与程度小,监管程度弱。改革前我们采取这种模式,已不能适应社会保障资金日益庞大、需要加强监管的现实,亟待进一步改革。
社会保障基金预算。将一般预算收入安排的社会保障支出和各项社会保险收支合并编制预算。其优点能全面反映社会保障资金收支情况和资金整体规模,可对社会保障的资金需求做全面、统一的安排；便于管理监督；体现了政府的责任。但缺点是预算科目变动较大,涉及到多部门利益的重新调整,实施难度大；编制方法较复杂,技术处理有难度。
“板块式”社会保障预算。即将社会保障预算的内容分为两块：一块为社会保险基金预算,另一块为抚恤和社会福利救济费以及社会保障补助支出,由财政一般预算收入安排,在一般预算中反映。优点是利于加强资金管理；明确体现政府的支持；编制方法较简单,易过渡。这种编制方式也有明显的缺点：一是其中的基金预算不能全面反映社会保障收支规模和保障水平；二是基金预算和公共预算基本上是“两张皮”,缺乏有机的联系。
很多社会保障项目需要延期几年甚至几十年支付,有的随用随支,支出规模不确定,这与一般预算支出的要求不同。社会保障资金内在的管理特点要求其预算要独立于一般预算,自求平衡,略有节余,资金项目之间不能相互挤占。社会保障基金模式对编制技术的要求比较高,又涉及到众多部门利益的重新调整,可能难度很大,所以,目前板块式的模式可能是其过渡模式。从科目的构成来看,我国近期选择的近似“板块式”社会保障预算方案,长期来看将选择社会保障基金预算形式。
我国社会保障预算改革
2007年1月实施的新财政预算收支分类科目对政府收支内容进行集中统一分类,有关社会保障的内容在收入科目、支出功能分类和支出经济分类中分别得到反映,如收入分类科目中含有社会保险基金收入类级科目；支出功能分类科目中,涉及社会保障支出的大致有三类,社会保障和就业支出、社会保险基金支出和医疗卫生类。支出经济分类科目中社会保障支出反映在工资福利支出和对个人和家庭的补助中。
虽然为了稳妥起见,暂不改变目前预算内资金、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式,但是对于社会保障资金管理来说,依据新的科目对资金收支进行统一分类,可以较全面、规范、细致地反映社会保障资金的整体规模和水平,可清楚地反映政府各部门在社会保障领域的职能,能更好地促进政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析。
社会保障预算的财政监管环境
社会保障预算监管体系
我国自1998年开始自上而下建立社会保险基金行政监管体系,目前,已初步形成以劳动保障部门行政监管为主,专门监督、内部监督、法律监督以及社会监督有机配合的社会保障监督体系。专门监督包括国家财政监督、审计监督和金融机构监督。社会保障基金的财政监督在2007年以前主要是依据国务院《关于建立统一的企业基金养老保险制度的决定》,要求将基金纳入财政专户管理,由财政部门按照管理预算外基金的方法进行监管。但长期以来,预算外资金缺乏有效的制约和管理机制,在资金运用过程中容易导致各种违规行为的产生。以社会保障资金为例,就存在着管理混乱、资金浪费和挤占、挪用严重等现象。
建立社会保障预算制度,从体制和机制上强化了对社会保障资金的监督和管理,有利之处体现在：强化了对资金的法制监管；编制社会保障预算是财政监督的重要形式,全面、准确的社会保障预算有利于财政部门对资金的筹措、管理、使用和分配实施全过程、全方位的监督；是公共财政的必然要求,以往社会保障基金作为预算外资金不纳入公共预算,不但导致国家预算被肢解,而且直接危及财政预算的权威,若基金收大于支,结余自行使用,而入不敷出又要政府负担和兜底,财政完全处于被动状态,无法控制社会保障收支规模；社会保障预算强化了程序监管。社会保障预算设立中央和地方两级科目,各级部门的社会保障收支活动都要经预算编制、审批、执行、调整、监督和决算批复等程序,这样就明确了财政部门、主管部门和社会保障基金经办机构或用款单位的权利和责任,有利于约束各部门加强社会保障基金的管理,提高资金安全性和管理的科学性。
此外,强化了对地方政府管理社会保障资金的约束。目前,社会保障制度设计是省级统筹,但实际的统筹层次还很低,真正意义上的省级统筹不过寥寥数省市。中央政府对社会保障的投入在持续加大,而地方政府对社会保障的投入却在不断减少。资金由于在地方政府手中监督管理跟不上,被任意挪用的现象非常严重。改革后的社会保障预算收支分类设计上,许多科目是中央和地方共用,要求地方政府为其管理的资金编制地方预算,进入财政预算监管程序,进行集中统一监督管理,强化了对地方政府管理社会保障资金的约束。
社会保障财政监管的问题
社会保障资金纳入财政预算管理的财政监督效果受到宏观预算监督体制和微观监督机制成熟度的制约。现有财政监管体制的不完善和机制的不成熟往往使监督的效果大打折扣。主要体现在以下方面：
1.财政预算监管体制不完善。我国宪法明确规定由人大审批监督预算。由于种种原因,预算审批监督的实践还存在不少问题。现行法律规定不完善,宪法和组织法对人大审批预算只有原则性的规定,没有相配套的专项法律规定,实际审批监督工作难以操作；人大及其常委会目前的机构设置及其人员配备和议事程序,难以适应提高预算审批监督质量的要求；预算的执行存在的问题使人大的审查工作难以深入。我国预算年度自公历1月1日起开始执行预算,而人代会一般2月下旬3月初召开并着手审查预算草案。造成预算先执行,后编制,再审批的局面,影响了预算的严肃性和权威性。
2.财政预算监管机制不成熟。预算涉及财政资金和国家资源的分配问题,对参与部门和人员的预算能力要求很高。随着政策研究、对策研究和制度设计的加强,不仅要求说清道理,而且要求给出做的程度、后果及如何取舍的求证。
在西方国家的预算理论和实务中,新兴的政治理论和经济理论往往成为提高预算技术方法的理论渊源,如系统理论、计划理论、信息或决策技术、博弈理论、集团理论；反过来,对预算越来越高的要求促进了相关技术的发展,两者形成良性互动。预算部门高度重视经验方法和数量方法的研究和应用,建立各种模型和预测系统进行收入预测和支出预测,大大提高了预算编制的科学性和准确性。相比之下,我国的财政预算监管能力不足,机制还很不成熟。
政策建议
充分利用财政预算的监管体系,从预算编制、审查、执行、评估等方面进行多层次监督和审查,如实反映资金的收支运动和资金结余的全面情况。加强和改进人大预算审批监督,制定和完善可操作性强的预算监管法规,规范预算编制,细化预算科目,增强预算及执行情况的透明度。增加预算工作的透明度,提高预算能力。
参考文献：
1.杰克·瑞宾,托马斯·D·林奇主编.国家预算与财政管理.中国财政经济出版社,1990
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