一是区域发展不平衡，城市结构不合理；二是中小城市产业和人口集聚功能严重不足；三是城乡二元化体制下的农业转移人口市民化进程缓慢；四是资金透支严重，政府财政和金融风险增大；五是现行城镇管理体制制约了城镇化的发展。
第一，大力提升中小城市的功能定位。充分认识中小城市在新型城镇化建设中的重要战略地位，推动地方政府转变发展方式，增强中小城市的产业和人口聚集能力，特别是创造就业的能力，建议在一些具有代表性和典型性的中小城市开展新型城镇化试点工作。在中小城市发展过程中，一方面，要坚持产业先行，充分发挥中小城市在区位、资源、产业基础等方面的优势条件，吸引人才、资金等产业要素集聚，改造提升传统产业，培育发展新兴产业，打造特色优势产业，同时以生产性服务业为重点，大力发展现代服务业，突出产业在拉动就业、提高居民收入等方面的功能，通过产业集聚带动人的集聚；另一方面，要完善公共服务体系，着力构建交通公路网、信息传播网、环保设施网等基础设施体系，不断完善就业、教育、医疗、养老、文化等公共服务体系，为群众提供优质、方便、整洁的工作和生活环境，逐步缩小与大城市的公共服务差距，同时应加快推进公共服务均等化，解决子女教育、公共卫生、住房保障等基本民生问题。
第二，优化城镇化空间和结构布局。继续强化城镇群主体形态，将环渤海、长三角和珠三角打造成为具有世界影响力的大都市连绵区，在增强东部平原集聚的同时，通过打造中西部城镇群，实现城镇化格局全面展开与区域间协调发展。创新具有区域特色的城镇化模式，根据东中西部地区不同的地域特点，积极探索和构建各具特色的区域城镇化模式。一些地区由于自然条件限制和生产方式制约，不适宜城镇化发展，应因地制宜，保持特色，促进其在就业形态、公共服务、基础设施、生活方式等方面的发展，使其从城镇化中受益，并成为我国城镇化空间形态的补充。科学规划城市群内各城市的功能定位和产业布局，在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能、居住功能和就业功能。针对城镇化的发展阶段，国家在土地、金融、社会保障等方面实行差异化政策，重点支持中西部地区城镇化基础设施建设。
第三，统筹推进户籍制度改革。新型城镇化的核心是源源不断地创造就业，实现人的城镇化。而人的城镇化关键在于就业机会和户籍制度改革。深化户籍制度改革，是一项复杂的系统工程，要实现人的城镇化迁移，重点要放在小城市，有序放开中等城市落户限制，科学管理大城市落户条件。尽快推行以居住证为载体的城市人口管理制度，统筹解决城市常住人口的义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等问题。积极探索城乡社会保障和跨省市社会保障账户的衔接政策，为劳动力流动和人口合理布局创造良好的制度环境。适时制定出台全国统一的《户籍法》，使户籍管理纳入法制化轨道。
第四，创新土地管理制度。按照管住总量、严控增量、盘活存量、差别化利用和管理的原则，推进土地管理制度改革，促进土地资源节约利用和优化配置。一是加快农村土地确权登记办补证工作，在此基础上，积极探索允许农民进城落户后依法盘活承包地、宅基地等农村土地使用价值的有效政策。对已转化为市民的“农村居民”，其拥有的自留地、承包地，可以折算成股权入股分红，但不允许其改变农业用地的用途。二是各级土地管理部门要进一步依法简化审批，为城镇化发展提供优质高效服务。土地管理制度是社会发展和安全的战略要素，在人的城镇化建设中，一定要高度重视，避免出现大量失业、失地农民的状况。出台政策都应用这一标准预先评估。
第五，完善城镇化投融资机制。一方面，调整财政支出结构，强化政府基本公共服务供给的责任，推进建立包括农民工在内的基本公共服务体系。进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责充分考虑农业人口转移规模和趋势，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。另一方面，应根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化资金供给模式。积极引导和鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，吸引社会资金和境外资金参与，建立政府、企业和个人共同投资的多元化投融资机制；推进公共服务和公共产品提供方式的社会化和市场化，使市场在资源配置中起到决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。
总之，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
(责任编辑：DF126)
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