国务院总理李克强2月12日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强雾霾等大气污染治理。会议认为，要立足国情、科学治理、分类指导，以雾霾频发的特大城市和区域为重点，以PM2.5和PM10治理为突破口，抓住能源结构、尾气排放和扬尘等关键环节，不断推出远近结合，有利于标本兼治、带动全局的配套政策措施，在大气污染防治上下大力、出真招、见实效，努力实现重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众“心肺之患”。在抓紧完善现有政策的基础上，进一步加快调整能源结构，发挥价格、税收、补贴等的激励和导向作用，落实各方责任。
近年来，随着我国工业化、城镇化深入推进，能源资源消耗持续增加，大气污染防治压力不断加大。由此，环境保护受到了前所未有的关注。在十八届三中全会审议通过的《决定》中，生态文明建设单独成章；在2月11日召开的国务院新闻办新闻发布会上，环保部副部长翟青透露，自2013年9月出台《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)后，将很快有包括推广气代煤、扩大清洁煤在内的22项具体政策配套出台。同时，总投资预计2万亿元的《水污染防治行动计划》也即将出炉。由此看出，无论是政府，还是个人对环境问题的高度关注，都表明中国环境污染问题到了非解决不可的程度。当国务院把治理大气污染上升到政治高度时，可能会形成一定的倒逼机制。中国自此拉开环保行动的序幕。
空气污染不仅影响经济生活、人们的日常工作学习，还是健康的潜在杀手。世界卫生组织国际癌症研究机构(IARC)认定，在户外呼吸脏空气或可诱发癌症。2013年12月，中国科学院陈竺院士牵头在国际医学界权威的《柳叶刀》(The Lancet)杂志(第382卷总第9909期)上，发表《中国积极应对空气污染健康影响》(下称《影响》)一文，试图给出新答案。《影响》认为，根据世界银行2007年的《中国污染的代价：人身损害的经济评估》报告、世界卫生组织2009年的《中国环境的疾病负担》报告以及环境保护部环境规划院做的《中国环境经济核算体系2007—2008》报告等对中国空气污染的健康影响进行评估，估计中国每年因室外空气污染导致的早死人数在35万—50万人之间。
空气污染对中国北方地区的居民来说并不陌生，尤其是供暖季节。根据环保部2013年对74个城市空气质量状况监测的数据显示，第一季度平均超标天数比例为55.6%，第二季度为37.5%，第三季度为31.1%。另据统计，北京2013年平均每6天至7天就会出现一个重污染天。今年秋天，北京即将迎来APEC领袖非正式会议。长期笼罩在严重雾霾中的北京，如何洗净市容，借着这场国际盛会宣扬良好形象，让全世界拭目以待。
美国投资大师罗杰斯曾表示，中国经济的首要问题，不是大家关注的通胀、房地产等，他说：“我不关心中国是否出现内战、瘟疫、骚乱、萧条或者其他类似问题，因为即使出现这些问题，经济都可以复原，唯一无法复原的是水。”其实不仅仅是水危机，中国面临的环境危机更是全方位的，土壤、空气、生态环境等都在严重侵蚀中国的机体，对中国未来的发展，甚至是生存都构成了致命的威胁。
可以认为，只有将环境问题视为中国发展的危机，政府才能有治理的勇气和决心。中国的可持续发展战略已经提出将近二十年，但是大部分停留在文件层面。在环境问题已经成为掣肘中国发展的重要因素，如果政府还是以这种方式发展，中国最终将不再适合生存和居住。中国精英的移民倾向似乎在支持这一观点，在中国赚钱之后移民海外。
欣慰之处在于，如今，防治空气污染已经成为中国政府推进生态文明建设的一项重要工程。去年中国政府“大气十条”的出台，以及国家卫计委启动空气污染人群健康影响监测系统建设，这些严格的大气污染防治措施势必会带来中国空气质量的改善，产生显著的公众健康效益。
但是，中国是否能短期内实现空气治理的奇迹？从国际治理经验来看，治理空气污染是一个长期的系统工程，伦敦花了60年治理雾霾，现在仍任重道远。在笔者看来，治理雾霾等大气污染，应该系统来看问题，系统来解决问题，而不是在最表面来就事论事。中国政府除了要把治理大气污染上升至法律层面，还应构建多层次的约束机制，进而从制度层面上根治日益严重的环境问题。
可以看到，在中国国情下，多层次的约束机制存在着现实短板。以环保约束为例，相比于以地方政府和国有企业为主的投资主体，环保部门的权力较弱，难以形成有效约束。一则有名的案例是，2012年9月，环境安全百日大检查督察组对中石化下属的三家企业进行检查时发现，中石化的炼油企业成了环境违法行为及安全隐患的重灾区。当地环保部门负责人在督察组反馈会上气愤得拍起了桌子：“明目张胆啊！明明发现排污超标，没人去检查，没人去督促。还老是要挟地方政府，说什么为了国计民生。那老百姓也是国计民生啊。”事后，在上级环保部门介入以及舆论压力下，中石化责成三家企业停产整顿。这则案例令环保部门在环境监管中的弱势地位一览无余——除了拍桌子，环保部门难有更多的权力处理违规企业。这种情况尤其发生在地方环保部门与中央企业之间。
最新的消息显示，中国政府可能赋予环保部在资源方面新的权力，环保部可能将取得对未来相关项目的否决权，并在处罚污染单位时取得更大权限。据报道，中国政府正考虑下月对各部委进行全面重组，可能撤销国土资源部，将其部分职能并入环保部。长期以来，外界认为环保部过于弱势，难对污染者实施应有处罚。下月全国人大会议料将通过《环境保护法修正案》，预计修正案将授权环保部对未及时纠正问题的污染企业进行无限惩处，并允许监管部门对屡教不改者处以停产或关闭的措施。修正案将取消罚款最高限额规定，这样对屡教不改者可实施上不封顶的处罚。权力重组后，中国的环境保护有望走上常态化的轨道，而不是像现在这样，带有很强的“运动式”的痕迹。
除了环保部门的扩权，其他约束机制同样有必要。一是严肃规划的限制，比如城镇规划需要有强制性，不能说改就改；二是引入公众及社区评估，利用听证会等制度，加强当地居民在项目投资中的话语权；三是产权制度，私有产权对于投资应有否决权。通过这些约束机制，对投资进行制衡，避免一些明显损害公众利益的投资。
总之，只有构建多层次的约束机制，才能平衡政府与企业投资和公众利益之间的关系，才是解决环境保护难题的根本途径。
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