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中国能源报-中国能源网 |与发达国家相比，我国垃圾发电厂的建设周期缩短了一半，建设投资却减少了2/3，技术、装备均已具有国际竞争力。退补也已是行业决策、监管部门的共识。
垃圾发电项目的电价补贴会取消吗？近一年来，“退补”话题持续发酵，引发业内热议不断。
记者近日多方获悉，一则名为《财政部 国家发展改革委 国家能源局关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见（征求意见稿）》的文件，对垃圾发电项目补贴方式作出了调整：“核准权限在地方的项目，按照权责对等原则，其新增项目不再纳入中央财政补贴范围，由地方根据实际情况出台补贴办法，补贴标准和方式由地方确定”，时限由2021年1月1日起。《征求意见稿》尚未正式公开，但多位业内人士向记者证实，“退补”之说有其依据。如何应对，随之成为相关企业的当务之急。
“国补”变“地补”
截至2019年底，全国建成投运的生活垃圾发电厂超过430座，处理能力约45万吨/日。由此折算，焚烧比例已达70%以上，远超《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》所提出，“到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上”的目标。
发展背后，离不开资金支持。根据国家发改委在2012年发布的《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》明确，2006年之后核准的项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨折算上网电量280千瓦时，执行统一标杆电价0.65元/千瓦时（含税）。上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，实行两级分摊，即当地省级电网负担0.1元/千瓦时，其余部分纳入可再生能源电价补贴。换言之，除了发电收入，补贴将直接事关项目收益。
对于可再生能源电价补贴的部分，调整信号早有释放。2019年7月，在对十三届全国人大二次会议第8443号建议的答复中，财政部就表示，“一方面，拟对已有项目延续现有补贴政策；另一方面，将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持”。
一位熟悉情况的企业人士告诉记者，《征求意见稿》也提出，新增项目不再纳入补贴范围。“2021年1月1日前，已核准且并网发电的项目仍可按规定享受补贴。虽然尚未最终定稿，但可以看出，政策有其连续性，确保了项目的合理收益，但退补也已是行业决策、监管部门的共识。”
E20环境平台固废产业研究中心负责人潘功进一步称，受区域影响，燃煤机组标杆电价每千瓦时通常在0.25-0.4元，除去省级电网负担部分，可再生能源电价补贴承担0.15-0.3元。“后者就是我们常说的‘国补’，目前来看不会一下子取消，更可能由中央下放到地方。”
不确定因素增多
谈及退补理由，财政部在上述答复中表示：“可再生能源电价附加补贴政策属于能源政策，设立目的是解决能源结构问题，而非环保政策；在生态环境保护领域，中央层面有专门的政策和支出途径，近年来中央财政支出力度都是不断增大的。”
同时，在现有补贴基金入不敷出的情况下，压力逐步加剧。光大证券测算显示，包括垃圾发电项目在内，2019年中央财政的补贴力度，仅为2018年实际执行数的40%，无法完全覆盖已有生物质发电项目。“随着产能快速提升和可再生能源基金日益吃紧，政府态度发生转变，对可再生能源发展基金中的生物质能支出（包括垃圾发电）持收紧态度。”财政部方面还称，下一步拟对可再生能源电价附加补助政策进行调整，由电网企业直接确认符合补贴要求的项目及对应的补贴金额。
尽管如此，部分人士仍有不同意见。“补贴退出与否，不能只看行业自身。在垃圾处置缺口较大、能力尚不完善的情况下，现阶段退补为时过早。”潘功表示，国补目前至少占到项目利润的一半，能充分保障其合规运营。“为确保安全、环保运营，企业花费大量成本，需要相应的回报才能支撑，不少项目已处于超负荷运营的状态。直接取消将加重企业负担；由于地方财力有限，地补或带来支付周期延长等更多不确定因素。”
一位不愿具名的垃圾焚烧运营商也称，电价补贴是项目投资回报的重要组成。一般而言，垃圾发电项目投产周期为2-3年，投资之初，企业的回报测算已包含电价补贴。如若取消，对处于筹备和建设期的项目影响较大，甚至可能导致企业资金链断裂。
“越是大城市、大项目，补贴额度越高。经济相对欠佳地区，越是小项目，补贴额度越低，且更不容易获取各类财政支持。新建项目不再享受补贴，不仅仅影响企业，还可能加剧区域发展不平衡。”上海康恒环境股份有限公司董事长龙吉生坦言。
补贴不是唯一出路
离开补贴，垃圾发电项目是不是寸步难行？在中国城市建设研究院有限公司总工程师徐海云看来，补贴退坡，对经济不发达地区的影响更甚。对此，他建议在保持总额基本不变的情况下，让经济发达地区先退出，优先保障经济不发达地区的项目补贴。
“同时也要看到，现有补贴方式是高效、合理的。不仅能培育出优质公司、促进技术进步，也能推动产业发展壮大。与发达国家相比，我国垃圾发电厂的建设周期缩短了一半，建设投资减少到1/3，技术、装备均已形成国际竞争力。”徐海云称，尽管存在不确定性，但也不必太过担心垃圾围城等问题。“没有猪肉吃的时候，一定会想起养猪；垃圾处理不了时，自然会想起焚烧发电处理。”
光大证券分析团队认为，在退补的同时，可通过上调垃圾处理费来平衡企业收益。“企业与政府签订的项目合同，大多已包含垃圾处理服务费单价的调价条款，企业具备一定的议价权，有权力按照合同约定与地方政府协商。若取消补贴，处理费平均上调25-59元/吨，才能维持内部收益率8%的水平。”
基于垃圾发电项目的“重资产”属性，中国节能环保集团有限公司总经济师郑朝晖表示，独特的公益价值，决定了项目收益水平有明显天花板。只有不断提升管理水平，才能克服政策边际、环境边际、成本边际与收益边际带来的挑战。“垃圾发电行业正由拼规模走向拼质量，精准投资、精益生产是趋势所在。”
“挑战不少，但我们还是有很多应对策略。”绿色动力环保集团股份有限公司总裁乔德卫举例，通过对单体项目实施精细化管理，可降低运行成本、提高管理效率；积极推进热电联产，是垃圾发电企业“二次创业”的重要手段，符合国家产业政策；以现有项目为依托，开拓一般固废等处置项目，可共享垃圾发电项目的基础设施，发挥协同效应等。“到2020年，我国生活垃圾实际焚烧需求约达3.3亿吨，将带来约1119亿元的市场空间。”
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