作者｜李宏勃
中国政法大学教授
近日，发生在四川成都崇州市的“恶犬咬人”事件，再一次挑动了公众的神经，引发了巨大的争论。这一案件的最终解决，需要执法部门和司法机关依据事实和法律作出权威裁断，给受害儿童及其家属一个公正的交代。
跳出具体个案，全社会更应该思考的是：在城市治理中，面对日益突出的养狗问题，我们该如何构建一套城市养狗管理及公共空间使用的法律规则，通过法律实现人与狗的和谐共存？
养狗为何成了城市治理的突出问题？
饲养动物，是长期以来就存在的普遍现象。但是，狗的问题在今天变得如此尖锐和突出，成为牵动全社会神经并造成族群撕裂的问题，其原因很多，主要可以归纳为两个方面：
其一是城市化的发展。 在农耕社会和乡土生活中，狗主要不是一种宠物，而是和牛马一样从事特定工作的家畜，狗在保护主人人身、财产安全中发挥着重要作用。但是，随着城市化的发展，城里的狗不用再承担看家护院的工作，也不必在肉食匮乏时充当食材，它越来越成为一种寄托人类情感的对象。
尤其对于老年人和独居者而言，在繁华而孤独的城市里，狗与主人之间的情感交流单纯而真挚，狗的忠贞不二和不离不弃给主人带来了不可替代的精神慰藉。
对于养狗人士而言，随着生活方式的变迁，狗的身份也发生了重要的转变，它不再是一个普通的家畜，毋宁说是一个重要的家庭成员。
其二是狗自身的特殊性。 与猫、兔、鱼、鸟等其他宠物相比，狗是非常独特的一种宠物。
首先，狗因其超乎寻常的情感和沟通能力而被人类寄托了太多期待，从而也产生了迥然差异的评价。 狗的智商比较高，能够与人进行丰富而深入的沟通与互动，会对人产生强烈的情感依赖，因而，人类也会对狗提出超出普通动物的要求，寄托了独特的道德期待。
比如，对爱狗的人士而言，狗的忠诚、忠贞、忠心耿耿成为论证狗应得到特殊对待的理由，还会被用来与那些背信弃义、始乱终弃的“渣人”作比较；但对于那些讨厌狗的人，则会因狗对不同人的不同态度而产生厌恶，从而出现“狗腿子、狗仗人势、蝇营狗苟、狗改不了吃屎”等道德鄙视。
其次，狗有着其他普通宠物所不具备的攻击性和破坏力。 狗在对自己主人忠诚和友善的同时，也常展现出对陌生人的凶残，尤其是对小孩和老人等弱势人群。
在城市生活中，猫、兔等宠物攻击人类的事件几乎闻所未闻，而狗咬人的事件则比较普遍。
加拿大安全委员会估计，每年有46万件狗咬人事件，几乎一半的受害者都是孩子。
从法律的角度讲，狗的问题，实质上是一个城市公共空间和资源分配的问题，也是一个个体养狗自由与公共秩序与安全之间平衡的问题。
一方面，涉及养狗人士和不养狗人士如何共享共用公共空间和资源的问题。 在乡土社会，每家每户独门独院，鸡犬之声相闻，邻里之间可以和睦共存。但在城市尤其是超大型城市中，高度密集的人群使得城市公共空间和资源的供给严重不足，在人都活得压抑和烦躁的情况下，狗的介入无疑会让公共空间和资源的竞争更加恶化，从而加剧养狗人士和不养狗人士之间的矛盾和紧张。
另一方面，涉及到养狗行为与公共安全和公共卫生之间如何协调的问题。 在城市生活中，不断增长的狗的数量以及少数养狗人士弃养导致的流浪狗，不仅会对个体居民的生活安宁、人身安全带来威胁，还会因狗的疾病传染尤其是狂犬病等恶性疾病，给城市公共卫生安全和公众健康带来巨大隐患。
因而，当数量不断增长的宠物狗给城市治理带来巨大压力时，当不同族群因狗的问题而互相攻击彼此对抗时，对这一问题的解决，就必须回到法治的轨道，必须让法律在其中发挥主导性作用。
面对城市养狗的公共问题，法律该如何应对？
狗的问题，本质上是人的问题。为狗立法，其核心目标不外乎两个方面：一是“保护人的权利”，二是“维护狗的福利”。
所谓“保护人的权利”，主要指通过设置养狗人的义务，确保狗不侵害他人的权利，不扰乱公共秩序。为了实现这一点，各国不仅在民法、刑法中设置了专门的条款，也会出台专门的狗法，如美国的《恶犬法案》 （Dangerous Dog Law） 和《抑制犬吠法案》 （Anti-Barking Laws） 等；
所谓“维护狗的福利”，就是法律要确保狗能享有某些“好处”，能够得到主人友善的对待。为此，美国、丹麦、德国、瑞典、希腊等国家先后颁布了自己的《动物福利法》，对主人提出了善待宠物的诸多要求。
为了实现上述目的，城市养狗的法律，一般应主要规定如下内容：
第一，对养狗的一般性限制。 在城市里养狗应该受到限制，这是文明社会最基本的准则之一。法律对养狗的一般性限制，主要包括两个方面：
首先是对狗的类型的限制，即城市中一般不允许饲养具有攻击性、危险性的大型犬和烈性犬。
在美国，有30多个州颁布了《恶犬法案》，法律一般会禁止在特定区域内饲养具有高度危险性的犬只。如果一只狗被认定为“恶犬”，法官会命令狗主人采取一些特定方式防止狗伤人。若法官认为这只狗的危险无法得到有效控制，还有可能下令杀死狗或者将狗带离城市；
其次是对养狗数量的控制。在城市公共空间和公共资源有限的情况下，一户居民不应被允许饲养多条狗，符合条件的还应对狗实施绝育手术。
比如，希腊的《宠物福利法》规定，如果宠物已满1岁，主人必须在领养日起6个月内对宠物实施绝育手术，否则可能会被处以1000欧元的罚款。
对宠物狗实施数量控制，不仅有助于为人的正常生活留出空间，减少政府动物管理的财政支出，也有利于减轻狗主人的负担，提升狗的生存状况，使其可以获得充分的关爱。
第二，邻里和睦与善待宠物义务。 养狗人在享有饲养狗的权利、获取养狗乐趣的同时，也必须承担起至少两个方面的义务：
一方面是对邻人和公众的义务，最主要的就是要对狗进行束缚和管理。 主人携带狗进入公共场所，必须用狗绳拴缚或引领，尤其是发情期的狗，绝对不能允许其在外漫游或者自由跑动；对于狗的排泄物，主人必须担负起“铲屎官”的职责，避免给行人造成妨碍和困扰。
另一方面是对狗的义务，即应善待宠物，禁止虐待和遗弃。 对此，《瑞士动物保护法》规定，申请养狗者必须参加相关课程并通过考试，在掌握了养狗的知识和养狗的技能之后，才可以获得养狗的资格。
为了防止主人遗弃动物，《德国动物福利法》规定对每只宠物都应鉴别登记，在耳朵、腿上纹身或者带标志，或者以非痛苦的方式植入芯片等。在日本，实行动物的“终生饲养”，如果养狗人有不及时喂食喂水等虐待或遗弃动物的行为，要被处以罚款。
第三，政府的管理措施。 为了平衡养狗人和不养狗人之间的关系，维护公共安全，法律规定了一系列行政管理措施，主要包括：
1.养狗许可制度 ，即养狗需要获得政府的同意，取得许可证。在英国，养狗需要注册登记，狗主人有义务对狗进行服从性训练，以保证狗不对公众造成伤害；
2.疫苗接种制度 ，即对狗注射疫病疫苗。在美国有些州，法律规定疫苗接种证明的有效标签必须附着宠物颈圈上；
3.流浪狗收容制度 ，即对无主流浪狗的收集和管理。在发达国家如美国，各地都会设有流浪动物临时收容所，流浪动物进入收容所进行体检、注射疫苗和节育处理后，可以被外界认养。在发展中国家，由于政府财政能力有限，对无人领养的流浪狗可能实施安乐死。
比如，2013年，在罗马尼亚首都发生了4岁男童被流浪狗咬死的事件后，罗马尼亚议会以多数赞成票通过了《流浪狗安乐死法案》，根据该法案，政府有权抓捕街头的流浪狗并集中收容，如在规定的期限内无人认领或收养，则可对流浪狗实施安乐死。
第四，养狗人的法律责任 。养狗人如果不能尽到对邻人和公众的义务，出现了恶犬伤人或者扰乱公共秩序、传播疾病等情形，则必须承担法律责任。养狗人的法律责任，包括两个方面：
一方面是私法责任，主要是经济赔偿。 在我国，《民法典》第一千二百四十七条规定：“禁止饲养的烈性犬等危险动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任。”
据此，饲养烈性犬的主人要承担狗咬人的所有损害赔偿，包括医药费、护理费以及可能数额巨大的精神损害赔偿金。
在美国，大约有38个州的立法中有明确的狗咬人的民事责任条款 （Dog Bite Laws） ，大约有36个州和哥伦比亚特区对狗咬人采取了严格责任，主人需对狗咬人的行为承担金钱赔偿责任。同时，如果狗被认定属于“危险或者狂暴” （dangerous or vicious） 的情形，政府或法庭还可以责令狗主人对狗拴缚、购买责任保险，或者对狗进行扑杀。
另一方面还有公法责任，即在主人对狗未尽到管理义务导致发生了严重伤人事件的，可能要对其进行行政处罚甚至刑事制裁。
比如，在上述成都崇州市恶犬咬人案中，如果该犬只属于法律禁止饲养的烈性犬，且其主人在遛狗时没有按照规定给狗系绳子，从而导致无辜儿童被狗咬伤，如果达到重伤程度，养狗人的行为就涉嫌犯罪，应依据《刑法》第二百三十五条的“过失致人重伤罪”，最高处三年有期徒刑；如果致人死亡，则应依据《刑法》第二百三十三条的“过失致人死亡罪”，最高处七年有期徒刑。
事实上，国外法律也有相关规定，比如2001年，美国旧金山有两只大狗咬死了邻居，警方除了对狗实施安乐死之外，狗的主人还被法院判决构成过失杀人罪，处以四年监禁。
城市生活，人与狗如何才能和谐？
在繁华而孤独的城市，狗正在成为城市中普遍存在和不可或缺的成员，这是一个客观的事实。那么，如何实现人与狗的和谐共存，这就成为一个需要社会和政府共同思考和协力解决的问题。
可以这么说，养狗的问题是社会治理的晴雨表，这个问题解决得怎么样，既反映了一个城市乃至一个民族的公民素养，也展现了一个城市乃至一个国家的治理能力和治理水平。
实现人和狗的和谐共存，需要养狗人遵守规则和尊重他人，需要不养狗人的理解和宽容，更需要政府全面履行管理职责，有担当有作为，遇到问题不懈怠不推诿。
第一，养狗者需要尊重他人权利，切实承担起睦邻义务。
养狗是城市居民的权利和自由，但这个自由的行使绝不能以侵犯他人权利为代价，不能把自己的快乐建立在别人痛苦的基础之上。
动物可以不懂事，但人必须明事理和守规矩。作为一个称职的养狗者，应该做到不养大型犬、烈性犬，及时为狗办理许可证件，定期注射疫苗，保证狗的身心健康，努力把狗对他人的危险降到最低；对于犬吠问题，狗主人需要对宠物狗进行必要的训练和合理的控制，避免对周围人的安宁生活造成影响和侵扰；在户外遛狗时，必须给狗栓上狗绳，及时处理狗的粪便，展现出一个养狗者最基本的素养。
第二，公众需要对养狗现象承担容忍义务，并在狗的议题上进行理性沟通。
养狗是居民的权利，狗在养狗人士的生活中扮演着重要的角色，发挥了特殊的功能。因而，对于合法的养狗行为，社会公众必须要有一份宽容，理解和尊重他人的生活方式，尤其是对导盲犬、心理辅导犬等工作犬，更要给予配合和支持。
同时，在涉及狗的一些争议性问题上，公众的讨论应该理性和平，避免道德绑架和语言暴力，避免造成族群撕裂和族群对抗。
第三，对因养狗引发的城市治理问题，执法机构要积极承担起监管责任。
狗的问题，因涉及地域差别、民族特点、风俗习惯等各方面因素，目前主要还是由地方立法予以规定的。
为了治理养狗问题，全国很多地方都颁布了相应的地方法法规或政府规章，包括《成都市养犬管理条例》等。
然而，在相关法律制度并不缺乏甚至相对健全的前提下，一些地方的养狗问题依然成为社会“顽疾”，引发了各界的强烈不满，原因之一就在于相关法律得不到有效的落实，执法者未能履行好监管职责，存在慢作为、不作为等问题。
因此，要让已经颁布的法律“长牙齿”而不是沦落为“纸老虎”，执法部门就必须坚守“法定职责必须为”的理念，依法全面履行自己的职责，既要对虐待宠物、遗弃宠物的行为依法处理，让宠物得到人道的对待，更要对违法养犬、恶犬伤人的行为依法严惩，让公众能够切实感受到秩序与安全。
狗的问题，本质上是人的问题和管理的问题，它不仅给我们提出了一个难题，也提供了一个改进和提升城市治理水平的契机。 在传统社会，狗曾经在乡村与人和谐共存；在现代社会，狗也一定能够在城市中继续与人友好相处。
如果每个爱狗人士都能依法养犬，考虑一下邻居的感受，尊重一下他人的权利，如果不养狗的人能够对养狗行为多一份理解和容忍，如果政府能够依法承担自己的管理职责，严格规范执法，我们就会发现，狗的存在不仅没有让城市更糟糕，相反，它让城市更有活力，让生活充满乐趣。
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编辑｜萧轶
,风斯科特·阿金斯 声狗咬人导致刑罚主人，到底是否合理？相关：
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