8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议以161票赞成、2票反对、7票弃权，表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》(以下简称《决定》)，修订后的预算法将于2015年1月1日起施行。
历经十年打磨，跨越三届人大，前后四次审核，素有“经济宪法”之称的预算法终于尘埃落定，完成首次大修。修改后的预算法对地方政府债务管理做出明确规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。对举借债务的用途规定，债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。新预算法从法律上首次允许地方政府有条件地举债，成为本次修法的最大突破。
地方债确定有条件放开
是否放开地方自主发债权，是整个预算法修订过程中争议最大的一环。2011年12月，预算法修订的初审稿赋予地方政府举债的权力但随后二审却又再次将“闸门”关闭，2012年6月份上会的二审稿恢复了原预算法的规定：地方政府“不列赤字”，“不得发行地方政府债券”。最终经过2014年4月份上会的三审稿的过渡，8月25日上会的四审稿基本延续了三审稿的规定，终于又回归至一审稿的方向上，并且没有再公开征求意见。
根据国家审计署公开的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，三类地方政府性债务总额接近18万亿元。与2011年的审计结果相比，政府负有偿还责任的债务余额增加38679.54亿元，年均增长19.97%，其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。截至今年8月下旬，国务院已批准的地方债自发自还的广东、上海、浙江、江苏、山东等十个省区市中，8个试点省区市已完成招标发行。
上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川向中国经济时报记者介绍，长期以来，中国的地方政府原则上要求保证收支平衡，不能出现财政赤字，不准借债，但在现实情况下却很难完全实现，导致地方财政需求难以得到充分满足。鉴于目前我国处于经济转型的特殊时期，基于现实考量，现在对地方债有条件“开口”，既解决了地方财政资金不足的问题，又通过全国人大控制了地方债的规模，最终目的在于逐步消除地方债。
刘小川认为，从我国行政管理体制方面来说，中国的地方政府不应当举债。以美国为例，美国地方政府可以发售市政公债，但美国的地方自治较强，地方拥有立法权，地方债不会由中央“兜底”，还不起债的情况下地方政府可以破产，但中国的现实状况不同。他表示，中国的地方政府不是相对独立的经济主体，地方债由中央“背书”，还不起的地方债最终变成“中央债”，理论上发行地方债是有问题的。
但他同时强调，如今地方债务数额庞大，如果完全限制地方发债，地方政府的一些后续行为和现有债务处置方式会比较困难，从现实状况出发，目前适当放开地方债有其必要性，关键在于地方应当保证其“兜底”能力，中央也应当加强监督和控制风险。
上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲告诉本报记者，有条件地放开地方债有助于促进地方财政的独立性与完整性，与此同时也有利于达成“一级政府有一级预算”的目的。
刘小川表示，新预算法对于地方债做出了诸多限制性规定，例如：限制举债规模，要求由国务院报请全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；限制地方债用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；限制举借债务方式，只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保等。此外，新法规中还对地方债风险做出严格控制。在刘小川看来，新预算法对地方债设定多种限制的目的正在于保证地方债规模的可控性，逐渐规范地方债并将其慢慢消化掉。
“开正门、堵偏门”
财政部部长楼继伟在8月31日的全国人大新闻发布会上表示，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。新预算法对地方政府债务做出规范，着力解决“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”三方面问题。具体而言，首先，新预算法建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决“怎么借”的问题。其次，规定对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，并且要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决“怎么管”的问题。最后，理清政府和企业的责任，解决“怎么还”的问题。
中国人民大学财政金融学院财政系教授张文春表示，新预算法在有条件放开地方发债权的同时，要求地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，并规定只能用于公益性资本支出，围绕“地方政府债券”建立起一系列债务借、还、用的法律约束机制，从而严格防范债务风险，具有“开明沟、堵暗渠”，“开正门、堵偏门”的重要意义。
有业内人士指出，由于地方政府对资本市场的运作缺乏了解，未能及时控制风险，而未被纳入预算的地方债，尤其是城投企业债务造成的隐形负债规模不断增加，使得我国面临潜在的中长期风险。此外，近年来，由于我国宏观经济整体呈下行趋势，经济增速放缓，房地产行业走弱，地方卖地收入减少，地方政府偿债压力越来越大。在此状况下，邓淑莲认为，与其让地方政府举债行为在灰色地带运行，走垫资建设等“偏门”，不如使其合法化、阳光化，运用政府债券这一“正门”，从暗处走向明处，对规模加以限制和管控，并使其受到公开严格的监督。
邓淑莲还表示，这样有条件放开地方政府举债权限，并且形成“自上而下”的地方债预算程序，最大的好处在于有助于强化有效的总量监管和风险防控，但也可能存在由于信息不对称而产生的效率损失。由于存在一定几率的信息传递不及时或不全面等状况，可能造成中央对于地方实际情况了解的滞后，从而导致额度控制脱离地方实际需求的状况出现。
邓淑莲认为，在放开地方政府发债权限的条件下，最好的模式应当是地方政府每年公布其财务报告，并保证报告真实、详细、全面地反映地方政府的收支及资产负债状况，在此前提下，由第三方权威部门对财务报告加以审计，保证其真实性及可靠性，并同样将审计报告加以公开，最后，由信誉评级机构对各地方政府财务状况加以评级。以信用评级为基础，由相关专家及智囊团进行分析，确定哪一级为边界，授予自主发债权。在邓淑莲看来，在这样的模式下，以投资信誉为基础，信用评级相对较低的地方所发行的地方债，将很难得到社会公众的认可和接受，市场会自发控制债务风险。但是，要建立并完善这种信用评级模式，条件还没有完全成熟，仍需要一段时间的统筹安排，“是一个长期的过程”。
(责任编辑：DF145)
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