在7个碳交易试点城市中，北京有很多独特之处：比如在立法方面，北京是具有人大法律文件支撑的两个试点之一；在纳入的控排企业方面，北京数量最多，门类最杂。
2014年9月初，北京已完成首年履约，在全国统一碳市建设进程加速的大环境下，如何从北京试点的成果和经验，考量全国统一碳市的立法建设和受控行业选择，以及在未来发展中碳税与碳交易制度的关系尤为重要。
清华大学能源环境与经济研究所所长张希良为此接受了21世纪经济报道记者的专访，他认为，全国统一碳市的实施，应借鉴北京经验：立法先行、纳入第三产业以及实施碳税与碳交易互补并行的政策。
碳市建设重在立法
《21世纪经济报道》(以下称《21世纪》)：您之前参与了北京碳排放交易试点的规则设计等工作，北京试点现已完成首年履约，目前的总体形势如何？
张希良：北京试点经历了从最初的配额分配到履约、现在从履约到改进的过程，我个人觉得启发很大。北京碳市开始以来，价格比较稳定，维持在55-70元每吨，415家控排企业中，目前只有十几家尚未完成履约，但并不是绝对放弃履约，他们还在继续磋商，努力补足配额。
《21世纪》：一年来，北京试点取得的主要成果有哪些？
张希良：北京试点一年来取得的成果主要表现在四个方面。
一是意识的提高。通过碳试点的运行，控排企业技术人员开始参与碳核算、核查、上报等具体工作。当交易过程中需要亮出“真金白银”时，企业的决策层也开始去了解和重视碳排放和碳交易这个问题。
二是管理体系的建立，尤其是第三方核查体系的建立。这在过去还是中国的弱点，而现在，能源消费数据、经济活动数据、二氧化碳排放数据更加可靠和清晰了，这将为今后的政策决策提供有力支撑。
三是节能减排的措施开始落到实处。比如，北京市发改委发放的节能项目补贴，按实际节能量，工业类项目600元/吨标准煤，非工业类项目800元/吨标准煤的标准。在过去，企业觉得节能减排是个麻烦事，真正申请此类补贴的也不多，但试点之后，出现了很大差别，尤其是控排企业为完成履约，必须要节能减排，不减排就要花钱买，产生了交易成本。如果减排，配额盈余还可以卖出，多一份收入。
四是人力资源的建设。现在控排企业都已有了明确的部门或者岗位直接对接这项工作。
《21世纪》：北京试点能够取得这样的成果，您认为主要原因是什么？
张希良：主要源自法律位阶比较高。试点的惩罚力度、法律的约束力越强，控排企业就越重视。控排企业的重视程度直接关系到其对碳交易的参与度，并影响市场的流动性、价格、履约率等等。
在7个试点中，北京是继深圳之后第二个既有人大法律文件支撑，又出台了管理办法的试点城市，其他试点大多以“政府令”的形式颁布。
《21世纪》：从试点经验来看立法很重要，那么您如何看待未来全国统一碳市建设中的立法进程？
张希良：从我国的《节能法》和《可再生能源法》来看，两者都是从法开始，然后有配套细则以及实施办法。
但以目前碳市场发展来看，是个倒序的过程，先有《全国碳排放权交易管理办法》，通过国务院审批后，以国务院令的形式发布，这可以为全国统一碳市场建立以及地方的参与行动提供依据，但将来还是要建立《应对气候变化法》，在法律中明确碳排放权交易制度。
目前，国家发改委正在起草《全国碳排放权交易管理办法》，预计今年10月完成草案，年底有望报送国务院审批。另外，全国统一碳市建设还需完善金融和财税方面的法律体系。
第三产业应纳入全国统一碳市
《21世纪》：在全国统一碳市建设中，除了法律还需要考虑哪些方面？
张希良：统一碳市的建设需要注册体系、交易平台、登记系统、第三方核查体系等硬件建设，同时也需要软件建设，首先要确定配额上限，数据摸底很重要，但从未来的总量控制来看，配额总量一定是与国家减排目标总量是相关的。“十三五”规划将进一步明确我们接下来的减排目标，国家也需衡量，在这一总量下有多少是可以通过碳排放权交易这一市场机制来实现的。
控排企业和配额分配的确定，要考虑三个方面：责任、能力和条件，即是否有减排的责任、责任大小、减排的潜力、可操作性如何、地方的经济技术发展水平能否支撑它的减排责任、发挥减排能力等。
《21世纪》：北京试点的控排企业被认为是“五花八门”，您如何看待它的多样性和减排潜力？
张希良：北京服务产业比较发达，控排企业除一些大型国企，还包括很多政府机构、事业单位、高校、医院、餐饮、超市、物业、ICT(通信信息技术)行业等，这是北京的特色，也决定了北京试点的工作难度相比其他试点也要大一些。
在走访了大量控排企业之后，我认为第三产业有很大的减排潜力和空间。以清华大学为例，减排空间至少可以达到10%，今年我们大概花了几十万元购买配额完成履约，接下来，我们学校也计划制定校园减排方案，以积极应对下一年的履约。
《21世纪》：您认为，全国统一碳市之后，第三产业或服务业是否仍会成为控排企业？
张希良：第三产业成为受控行业是非常必要的。这与我国的能源市场有关，国外的碳市场建设思路是，将电厂、电网纳入碳交易体系，作为控排企业进行管控，同时，电厂、电网有能力通过价格传递碳成本，那么随着电价上涨，终端用户的减排动力也随之出现。
但在中国这种方式就不适用了，因为中国的电价是受价格管制的，因此，仅将电力企业纳入控排企业，只能激励电力行业提高效率，但不能向下游传递减排激励。
第三产业最主要的能源消耗就是电力，北京试点运行一年，通过对控排企业的走访，第三产业覆盖的个体是非常庞大的，单一的减排量与工业企业相比微乎其微，但累积的减排潜力和空间非常大。在大数据时代，第三产业中的ICT行业效率的提高，对于促进其他行业的减排是具有杠杆效应。
碳税和碳交易可互补并行
《21世纪》：在碳税和碳交易制度的政策选择中，如果中国未来确立了碳交易制度的法律地位，未来是否还有可能出台碳税制度？
张希良：我理解的碳税包括两方面，一是碳交易体系内的碳税，在控排企业参与碳交易的过程中，配额的买入和卖出，以及提交配额完成履约等环节涉及到的税收、增值税等。这些问题在试点的首年履约中暴露出来，也是下一步需要完善的地方。
二是作为政策工具的碳税，与碳排放交易一样，都以减排为目的。这两种机制可以并行，将来有可能是互补的，对于碳排放交易体系覆盖之外的行业或领域，使用碳税也许是更合适的方式。比如现在的碳排放交易体系只考虑固定源燃烧，对移动源的排放未做核算、核查和交易要求，从交通领域的特殊性来讲，碳税似乎更合适。
(责任编辑：DF127)
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