在屡屡卷入非法集资和民间借贷、惹来无数纠纷后，担保行业终于引来监管层的注意。今年1月，银监会发布消息称，银监会会同国家发改委等八部委下发了《关于清理规范非融资性担保公司的通知》(以下简称《通知》)，要求各省级地方政府在2013年12月至2014年8月底，对本行政区域内的非融资性担保公司进行集中清理规范。以“担保”名义进行宣传但不经营担保业务的公司、违规经营融资性担保业务的公司将受到清理，与此同时，非融资性担保机构还需更名，在工商登记名称中“标明其行业或经营特点”。
不过，上述《通知》的意义仍然有限。一直游离于监管之外的非融资担保机构并没有相应的部门规章来约束，也没有专门的监管机构。在业内人士看来，《通知》的意义仅仅止于强令“游击队”给自己贴上“游击队”的标签。
对于整个担保行业来说，担保制度的不尽完善、担保业法的缺失、监管机构的缺乏仍然是行业健康发展的掣肘因素，而所有这些，都期待政府的顶层设计。
进入第三阶段？
从事担保业一年后，某大型合资担保公司的员工张军发现，担保业良莠不齐。
尽管自己所在的中外合资担保公司主要按照目前融资活动的几种主要途径展开业务，覆盖从银行贷款、信托、各类资管计划到债券的信用增进，但他从接触的一些项目中了解到，有些担保公司的内控形同虚设，风险控制能力存疑；另外，有些担保公司仅仅有担保公司之名，却行高利贷之实，损害了行业声誉。
“目前担保公司主要分三类：第一类是纳入监管体系的融资性担保公司，第二类是非融资性担保公司，第三类是打着担保旗号实际上并不经营担保业务的‘名义上的’担保公司。”银监会融资担保部联席会议办公室负责人牛成立表示。
所谓融资性担保，就是指担保人所担保的债务的债权人可以是银行业金融机构的担保行为；非融资性担保中的债权人则不能是银行业金融机构。
牛成立的“三分法”恰好解释了张军对行业的体验。而据银监会初步统计，截止到2012年末，全国约有1.6万家不经营担保业务的担保公司。而同期，全国登记的融资性担保机构总计8590家，数量仅为前者的一半。担保行业之乱由此可见一斑。
此次《通知》的下发，主要针对的即是此类“名义上的”担保公司，将要对其进行清理。
在专攻担保领域的广东卓建律师事务所律师金振朝看来，对名义上的担保公司的清理以及强制更名，从更大的担保行业发展史来看，似乎标志着更加规范的第三个时期的到来。
金振朝认为，此前担保业可以分为前后两个发展时期。1999年以后，国家对担保公司的发展非常鼓励，各种各样的担保公司大量涌现，成为担保业发展的第一个阶段。这一阶段同时也存在很多问题：一是没有相应的法规来规范，二是没有明确的主管部门。为了进行规范，在2010年，银监会等7部委出台了《融资性担保公司管理暂行办法》，成立联席会议来管理融资性担保公司，规定了担保公司怎么成立，怎么规范运作、发展。这是第二个阶段，标志着担保公司正式被纳入监管视野。
“现在有进入第三个阶段的趋势，就是对非融资性担保公司进行监管。”金振朝判断。
不过，要实现进入第三个阶段，执行起来并不容易。金振朝认为，对它怎么管理其实很复杂，因为非融资担保公司数量庞大，没有什么准入门槛，文件里还没有看到具体的要求。另外，到底由谁来管也不明确，部委太多，权责不明确，很难执行到位。
民间借贷诱惑
说起担保行业，民间借贷成了一个无法绕过去的话题。事实上，担保业自成立以来就和民间借贷之间存在着大量的交叉地带。
牛成立在谈到融资担保机构数量增速放缓时曾表示，2012年末全行业融资性担保放大倍数仅为2.1倍，与前两年末持平。由于机构过多，部分融资性担保机构无法通过经营担保业务实现盈利，偏离主业和违法违规行为时有发生，影响了行业整体的健康发展。
这些违规行为包括：一些融资性担保机构抽逃、挪用资本金，从事资金拆借、发放贷款、超比例投资等“异化”业务，甚至参与非法集资。
“融资性担保公司要开展担保业务首先要把自己的保证金放到银行去，保证金是自有资金，一般担保额能按保证金放大五倍。温州的民间借贷利率一般要两分。存到银行，按照1亿元保证金，一年只有3万元，但同时有2400万元民间借贷利息损失。这不是吃亏了吗？与此同时，银行给你了一份合同，让你按照五倍的规模去做。收的担保费是银行放贷利率的5%左右。也就是说，你收0.3%左右费用，只能保本，没有赚钱。”前方兴钱庄创办者、温州方兴担保有限公司董事长方培林对中国经济时报记者表示。
对于实力更逊一筹、监管空白的非融资性担保机构，涉足民间借贷的情形更加普遍。
“融资性担保公司的主营业务是对工程保函等的担保、投资、民间借贷。最普遍的还是从事民间借贷。”金振朝表示。
制度之困
“担保业没有金融许可证，没有办法进入同业市场，在整个金融领域是处于比较边缘的位置。”张军在对本报记者介绍自己所选择从事的行业时这样说。
在张军看来，融资性担保公司和非融资性担保公司的区别仅仅在于，一个是“正规军”，一个是“游击队”，而且看上去正规军自找的麻烦更多一些：由于在工商登记时明确地标出融资性担保公司，因此必须要接受地方金融办或者金融监管局的监管。
不过，所谓的监管也更多是形式上的，专业度很低，也不太去抓管理，不看企业的报表和数字，担保公司只需要报备季度和年度的担保额和投资情况即可，与银行、保险、证券等金融行业相比，这样的监管显得过于粗放。
“在中国，没‘爹’就没人疼。担保行业没有一个明确的主管部门就没有人做规范工作。行业定位、经营模式做得不够，需要稍微明确一下。”首都经贸大学证券期货研究所所长李新对本报记者表示。
另外，目前银监会联合各部委制定的规范担保行业制度在层次上属于部门规章，法律位次較低，而专门的法律远未制定。
“国家对担保公司顶层设计不好，一直在摸着石头过河。”方培林对本报记者表示，除了监管不足和法规缺位之外，担保制度也存在很多值得改进之处。
“假如我是融资性担保公司，在国内只能扩大5倍，不挣钱；在国外，可以扩大到20倍、30倍，这是第一个问题。第二个问题，国外的担保公司是和银行共同承担风险，国内就只有担保公司。第三，假如我是融资性担保公司，除保证金外，我还有一个亿的大楼，没有抵押，能不能允许扩大规模？按说也可以达到担保的目的，但是由于流动性差，需要拍卖，目前不行。现在不能用实物，应该改革。”方培林说。
“担保公司作为信用中介，解决了中小企业和投资者投融资的需要，保证了债权人的利益，存在真正的市场需求。”李新表示，相关制度环境应该建立起来，使担保业规范有序发展。
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