党的十八届三中全会对全面深化社保领域的改革做出了总体部署，提出了有关社保领域的一系列重要的改革措施。提出至“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保两项制度的合并。2020年前，全面建立成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。改革的决心之大、力度之强，都是前所未有的。
陈丽敏
无锡市作为江苏省苏南经济发达地区，社会保障政策先行试点市，惠山区作为无锡市七个板块中重要组成部分，正在由农业区逐步向工业区转型，农村也逐步向城镇化转进，在工业反哺农业，建立城乡一体的保障政策方面，作出了很多积极的探索创新。在国务院正式公布“建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见”之际，结合我区实施居民养老保险制度的情况，谈谈目前我区实施居民养老保险政策的过程中出现的问题和建议：
一、无锡市居民养老保险制度的历史演变
无锡市居民养老保险制度的历史演变过程，大致经历了试点起步、整顿规范、探索发展、整合推进四个阶段。
(1992-1998年)为试点起步阶段，1992年，无锡市根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的通知(民办发[1992]2号)，选择在原锡山市港下镇先行试点农村社会养老保险(以下简称老农保)，采取政府引导和农民自愿参保相结合的方式，完全个人账户基金积累的保险模式。在当时农村社会保障的背景下确实起到了一定的保障作用，但随着社会保障事业的发展和人民普遍生活水平的提高，由于制度设计的局限性，老农保缴费方式随意性大、养老待遇水平低等不足日渐显现。
(1999-2004年)为整顿规范阶段。主要是根据国务院决定对老农保业务进行整顿规范，停止开展新业务。(2005年-2009年)探索发展阶段。针对老农保制度的不足，无锡市出台《无锡市人民政府关于印发无锡市农民基本养老保险暂行办法的通知》(锡政发[2005]96号)文件，于2005年10月实施农民基本养老保险(以下简称新农保)。从2009年1 月1日起不再办理老农保基金征缴业务。 2006年12月无锡市出台《无锡市人民政府关于印发无锡市区城镇老年居民养老补贴暂行办法的通知》(锡政发[2006]458号)，从2007年1月1日起实施城镇老年居民养老补贴(以下简称城镇老居民补贴)，对城镇无社会养老保障收入来源的老年居民提供社会养老资助。
(2010-至今)整合推进阶段。2010年无锡市政府出台《无锡市居民养老保险暂行办法》(锡政发[2010]135号)，将原来的老农保、新农保、城镇老居民补贴以及被征地农民政府保养待遇“以下简称政府保养金”转入居民养老保险，建立“四险合一”的城乡统一的养老保障制度。
二、惠山区居民养老保险的现状
目前，惠山区社会保障制度建设基本可分为二大块：一是就业人员的社会保障制度，就业人员保障制度按照《中华人民共和国社会保险法》规定纳入企业职工社会保险体系；二是非就业人员的社会保障制度，非就业人员社会保障制度纳入城乡一体的地方性社会保障体系，即居民养老保险制度。两项保障制度使惠山区人人都有了参加社会保险的渠道和依法享受社会保障待遇的权利，为惠山区构建“幸福惠山”“事事都有好保障”迈出了坚实的一步。
三、惠山区居民养老保险面临的主要困难、形成原因
1、居民养老保险缴费人数逐年减少。
近年来，惠山区推行农村住宅置换安置房、土地承包权置换社保的“双置换”政策，大量的适龄居民选择了保障安置，纳入企业职工养老保险，这些人中原来参加居民养老保险的人员，不再缴纳居民养老保险费是造成居民养老保险缴费人数逐年减少的主因。原因之二，居民养老保险缴费人员的年龄偏大， 女性40岁以上、男性45岁以上约占91%，每年有大约1300名参保人员到达享受养老待遇的年龄，享受养老待遇后不再缴纳保费 .
2、个人账户养老金较低，居民养老保险待遇主要靠政府补贴。
居民养老保险待遇由基础养老金、个人账户养老金以及征地补偿金组成。目前，惠山区享受居保养老待遇的人员中，有个人账户养老金的5150人，人账户养老金最高的9.8元，最低的0.9元，平均4.7元。
从居民养老保险历年缴费情况分析：2010-2011年，设六个缴费档次，依次为100、300、500、700、900、1100元；2012年增设第七个档次1300元；2013年每个档次增加了200元，七个档次从300元至1500元。
2010年缴费人数为21596人，选择一档缴费17955人 ，占比83%，； 2011年缴费人数为19474人，一档缴费16207人，占比83% ，；2012年缴费人数为15744 人，一档缴费12628 人，占比80% ；2013年缴费人数为13174人，一档缴费10626人，占比81%。从以上数据可以看出，选择低档次缴费的人较多占缴费人数的八成以上，这是造成个人账户养老金较低的主要原因之一。
原因之二，由于居民养老保险实行至今才短短4年，在这几年当中真正进入到领取年龄的人他们只有一至四年个人账户的积累，这一部分计算下来个人账户养老金就比较少。原因之三，参保人员片面理解缴费满15年或政策实施起连续缴费可按月享受养老保险待遇规定，对多缴多得、长缴多得认识不足。原因之四，是经济因素，参加居民养老保险的大多是大龄失业人员，收入来源不稳定让他们无力选择高档次缴费标准。
3、存在异地重复享受养老待遇的现象
根据2013年人社部对无锡市养老保险业务数据的监控分析，惠山区有部分疑似在异地享受企业职工基本养老保险退休待遇或新农保待遇的人员同时在享受居民养老保险待遇。对此类人员，我们通过调查核实，确认在异地重复享受养老待遇的人员，停发居民养老保险待遇，并按规定追讨其多领取的养老金。
从现有的数据分析，异地重复享受养老待遇的现象主要有以下三种情况：一是统筹层次低，数据无法全国匹配；二是外地户籍新迁入人员对政策理解存在偏差，认为外地享受的养老待遇和无锡的居民养老保养是两码事，申请享受居民养老保险待遇时没填写原已享受待遇；三是存在个别人故意隐瞒在异地享受养老待遇；四是被征地享受政府保养金的部分人员在外地享受退休养老待遇。
4、统筹层次低，基金负担过重。
无论是2005年10月1日开始施行的新农保，还是 2007年1月1日开始施行的城镇老年居民养老补贴，参保人员到达领取待遇年龄并符合领取条件就可享受养老待遇，政府承担着支付新农保基础养老金和城镇老年居民养老补贴的重要责任，使得区、镇(街道)两级政府财政支付压力较大。
以惠山区2013年居民养老保险为例：缴费人数为13174人， 个人缴费596万元，财政补贴130万元，合计726万元全部上缴市财政专户，用于支付个人账户养老金。享受居民养老待遇的有74347人，静态测算，惠山区年支付居民养老保险待遇达4.5亿元。2013年保险资金支出是保费收入的62倍。
5、居民养老保险无异地衔接政策办法，不有利于促进劳动力的合理流动。《无锡市居民养老保险暂行办法实施细则》(锡人社发[2010]54号)，解决了无锡市内居民养老保险与其他养老保险制度的衔接问题，但缺乏居民养老保险与异地其他养老保险制度的衔接办法和实施细则。
四、解决困难的建议和对策
1、加大宣传力度，营造良好的社会氛围，扩大参保缴费覆盖面。
一是应充分发挥报社、电台、电视台等宣传媒体的舆论导向作用，二是开展多种形式的宣传活动，大力宣传居民保险的意义、政策和作用。三是注重有针对性的开展宣传活动，使社会各界都能了解、认识、支持居民保险工作，提高老百姓的保险意识，为居民保险营造一个良好的社会氛围。
2、不断提高个人账户养老金平均待遇水平。一是不断加大公共财政投入，提高政府对个人缴费的补贴标准；二是引导参保人员选择较高的缴费档次，多缴长缴；三是提高各档次的缴费标准。
3、采取有效措施，避免重复享受养老待遇的现象。一是建立全国统一的社保数据共享平台，便于经办机构查询异地参保情况；二是制定相关追讨和处罚办法，用行政手段来控制此类事情的发生。
4、建立稳定、可靠的资金筹措机制。
完善的养老保险制度，需要建立稳定、可靠的资金筹措机制，这是不可缺少的基础条件。当前，应从惠山区的实际出发，本着既考虑当前，又兼顾长远和未来的精神，积极大胆的探索建立多渠道筹集基金办法，在惠山区尽快建立起一个可靠、稳定的基金筹措机制。
一是进一步调整财政预算支出结构。近几年，我区财政支出用于养老保险的资金增加较多，但总的看，这项资金所占比例还比较小。今后，要进一步调整财政支出结构，逐步增加社会保险支出的比重。
二是开征新的税种，专项用于社会保障。通过发行社会保障长期债券、增发彩票等形式筹集资金，充实居民养老保险基金。三是使多渠道筹集资金实现制度化、规范化的运作，以保证养老保险资金有稳定可靠的来源，最大限度地弥补养老保险基金的缺口。
5、开源节流，严格控制基金收支。
一是切实把好退休审批“源头”关，二是稳步调整养老待遇水平；三是及时掌握了解领取待遇人员的生存状况，避免和防止发生冒领养老金行为的发生。
居民养老保险基金涉及广大参保居民切身利益，必须把基金安全放在第一位，应严格执行基金收支两条线管理办法，实行专款专用，有关基金收缴、划拨、支付要做到规范化、制度化。加强基金的监督管理，确保基金的完整与安全。
当前，我国的改革开放已进入了一个新的历史阶段，社会保障体制正处在重大的变革时期，建立完善的社会保障体系，这不仅是促进经济发展、保持社会稳定的需要，也是历史赋予我们的职责，我们将不断解放思想、勇于进取、开拓创新，积极探索、寻找解决惠山区居民养老保险面临的困难的对策，为促进惠山区经济发展、保持社会稳定作出更大的贡献。
(责任编辑：DF146)
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