近日，农业银行出台《中国农业银行农村土地承包经营权抵押贷款管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。该《办法》是我国大型商业银行对农村土地承包经营权抵押贷款的首次尝试。
为盘活我国农村巨大的土地资源，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央“一号文件”也强调，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门研究提出实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律。今年4月，国务院办公厅还印发《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，要求人民银行会同中农办、法制办、农业部、银监会等部门，制定农村土地承包经营权抵押贷款管理办法，在经批准的地区试点。这一系列政策为农村土地承包经营权抵押产品的创新和推广应用，从国家层面提供了法律和制度保障。
对此，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田接受中国经济时报记者采访时表示，农村现代化发展面临最紧迫的问题之一是缺少资金。农地承包经营权抵押等相关政策的出台，为亟须扩大农业经营规模、发展现代农业却面临融资难的农户提供了解决难题的途径。但要想全面推行农地经营权抵押贷款，相关机制还有待完善。
各地农地抵押贷款工作升温
近年来，全国各地农村土地承包经营权的抵押贷款工作逐渐升温。早在2010年，成都市就在全国率先出台了《农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》，作为统筹城乡改革试点的重要内容。此后，全国各地学习成都经验，探索开展土地承包经营权抵押贷款试点。2014年，四川省农业厅与中国人民银行成都分行等联合印发《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》，决定在成都、德阳、绵阳等8个市9个县市区开展农村土地流转收益贷款试点。
继四川之后，山西省也创新金融机制，探索农村土地收益抵押贷款模式。山西省金融办与省农村综合改革工作小组办公室于2013年进行联合行动，在全省11个省级转型综改试点县及太谷县、左权县，推行土地收益保证贷款试点工作。
除此之外，山东、吉林、重庆等地在部分地区也已开展了农地承包经营权抵押或农地收益贷款的相关试点工作，包括“农村土地承包经营权抵押”、“农村土地收益保证贷款”、“农村土地流转收益保证贷款”、“农村土地使用产权证抵押贷款”等多种形式。
大型商行或“保守”推进
在地方如火如荼地开展农村土地经营权抵押贷款试点工作的同时，作为“服务三农主力”的中国农业银行，将酝酿已久的《办法》摆上了台面。
为保证《办法》推广与国家农村土地承包经营权抵押担保制度建设进程同步，农行采取试点先行、稳妥推进原则，明确首批试点区域为农业部确定的33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区，各省(市、自治区)确权颁证整体推进县，国家现代农业综合配套改革试验区和现代农业示范区，以及农业“七区二十三带”和农业规模化、集约化发展较快的优势地区和集中连片地区。
针对大型商业银行在农村土地承包经营权抵押贷款方面的首次尝试，有业内专家表示，伴随着“三农”工作的逐步推进，未来其他大型商业银行也将介入，制定相应的管理办法，并可能成为一种趋势。
对此，国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室副主任程郁在接受本报记者采访时表示：“大型商业银行中只有农行提供了涉农金融服务，其他商业银行如此大规模地推行此类办法还需要一定时间，趋势的形成也面临一些阻力。”
程郁进一步解释道，对以盈利为目的的大型商业银行来说，农地抵押贷款的盈利性前景并未完全显现。就目前的形式来看，大型商业银行主要关注的是城乡结合部的土地，但就广大农村土地而言这只是很小的一部分。此外，土地抵押贷款的相应机制并没有完善，抵押物的价值实现、后期保障等问题也还需进一步解决，所以其他商业银行对此还是会持比较保守的态度。
土地价值评估机制待完善
对山西省左权县的农民葛大爷来说，土地价值的评估是他的一大困惑，他对中国经济时报记者说道：“我的土地到底能贷多少钱？这个该怎么算？谁说了算？”
针对此类问题，农行的相关负责人向媒体表示，《办法》规定在农村土地承包经营权价值评估机制尚未健全到位的情况下，以内部评估为主。对流转市场发育较充分且县级(含)以上政府按年编制流转(抵押)参考价格的地区，采用市价法；流转市场交易较少或县级(含)以上政府没有公布统一价格，不能确定基准价格的地区，属拍卖、流转和协议承包的，采用成本法；属家庭承包直接经营的，采用收益法。
然而，《办法》所施行的“内部评估”只是权宜之计，郑风田呼吁，为顺应农村土地承包经营权抵押市场的趋势，国家有关部门应建立相应的价值评估制度，设置专业资质人员的资格准入标准，建立独立的土地承包经营权评估机构，将土地经营权价值评估的过程交给“第三方”。
降低风险需多措并举
除了价值评估机制，《办法》还对贷款要素做了针对性的创新。在贷款额度上，考虑土地大规模流转经营户的大额融资需求，《办法》规定自然人单户贷款额度最高可达1000万元，法人客户在授信理论值内，不受最高额度限制。
在贷款额度逐步放宽的同时，如何降低农民贷款之后无力还贷的风险，成为随之而来的一大问题。
对此，郑风田对本报记者表示，要健全农村产权交易监管平台，并建立相应的保险机制。完善农村土地承包经营权确权、抵押登记制度，借助农村集体资产交易监管服务平台，将土地承包经营权流转、抵押等业务纳入其中，建立统一的操作规程，还可在农民贷款时对其进行投资经营、防范风险的相应教育；创建专门的土地流转市场，无力偿还贷款的农民可将土地放到市场上让他人帮助经营以获利。
对此，程郁补充道，《办法》中相应业务的施行，如果没有地方政府的大力支持，基本上是无法展开的，在降低风险的问题上需要地方政府进行配套与衔接，共同保障农民的权益。
此外，《办法》对贷款期限也进行了调整，农行负责人表示，“为确保抵押物余值能覆盖贷款剩余本息，以及一旦发生风险，为抵押物处置留有时间，规定贷款期限应短于承包或流转合同剩余年限3年(含)以上，通过缴付租金取得经营权的，还应短于已缴清租金的剩余使用年限1年(含)以上。”
(责任编辑：DF127)
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