9月14日，美国副国务卿托马斯·香农与以色列代理国家安全顾问雅各布·内格尔在华盛顿签署了一项总额为380亿美元的10年军事援助谅解备忘录。这是美国历史上最大数额的单笔双边军事援助，也是美国历史上与他国间达成的最大的防务和安全合作计划。
根据协议，自2019至2028财年，以色列将每年获得来自美国大约38亿美元的援助，其中包括33亿美元的“外国军事资助”资金和首次新增的5亿美元导弹防御项目资金。美国总统奥巴马当天发表声明称，美国对以色列的安全承诺“毫不动摇”。新的10年军事援助协议将帮助以色列继续在中东地区保持一定的军事优势。
美以军援的政策演变
美国历届政府一直把维护以色列的生存和安全作为一项基本政策，而提供军事援助则是落实该政策的重要举措。根据美国会研究服务处的数据，二战结束以来以色列从美国获得总计1243亿美元的援助，是获得美国军事援助最多的国家。
从1948年以色列建国到1960年，美国执行的是限制向以色列提供军援的政策。截至1961年，美国提供给以色列的军事贷款总额仅为90万美元。肯尼迪和约翰逊两任总统任内，美国开始积极向以色列提供军援。尼克松上台后的20世纪70年代，军援开始成为美国影响以色列政策的重要手段，美国对以色列军援政策也与中东和谈挂钩，由主要向以色列提供军援变为向阿以双方提供援助。
1981年里根上台到1991年冷战结束，美国对以色列的军援趋于制度化，并逐步放宽了对以色列的军事技术转让，不断强化两国在武器研发方面的合作。
冷战结束后，以色列作为美国在中东乃至全球遏制苏联势力扩张的战略伙伴的角色不复存在，但美国对以色列的军援却继续保持了增长。从1991年至1998年，军援为每年18亿美元，1999年增加到每年24亿美元，2007年增加到每年30亿美元。除了军事赠款、出售先进武器装备，双方还加强了在反恐、控制大规模杀伤性武器扩散、弹道导弹防御和航天领域的合作。
新军援协议一波三折
奥巴马政府2009年上台后，放弃了小布什政府孤立、打压“问题国家”的做法，转而采取“接触战略”，把和谈作为美国中东政策的主轴，以柔性政策改善与宿敌伊朗的关系。为将美国全球战略重心转向亚太，奥巴马在中东力推伊核、巴以和叙利亚问题和谈。但奥巴马的中东战略与新任以色列总理内塔尼亚胡强硬捍卫以色列利益的政策相向而行，导致美以关系持续紧张。
2015年3月，内塔尼亚胡在美国国会发表演讲，称伊核协议是一个“非常糟糕的协议”，是在为伊朗获得核武器铺路。内塔尼亚胡公开批评奥巴马，被外界解读为与奥巴马关系进一步紧张。
除了伊核问题，美以在巴以问题上的分歧也在扩大。2015年3月16日，以色列大选的前一天，内塔尼亚胡在接受媒体采访时否认了巴勒斯坦建国的可能。而在2009年他还表态认可以色列和巴勒斯坦为地中海与约旦河之间建立的两个民族国家的理念，这是内塔尼亚胡在巴勒斯坦建国问题上的一次倒退。“两国方案”作为美国中东政策的基石之一，内塔尼亚胡此番言论自然引起美国的强烈不满。
美国与以色列在伊核问题和巴以问题上的分歧，直接造成以色列总理内塔尼亚胡冻结了美以新军援协议的谈判进程。随着美军参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德2015年10月18日访问以色列，美以重启军援谈判，两国在安全关系方面重回正轨。经过近10个月的艰苦谈判，美国最终同意把对以色列的军援增至每年约38亿美元。
美以军援曲折前行
值得注意的是，签署如此重要军事援助协议的既不是两国首脑，也不是国防部长，而是负责政治事务的美国副国务卿托马斯·香农和以色列代理国家安全顾问雅各布·内格尔。外交上刻意降低出席官员的级别，折射出美以关系因伊核协议而造成的裂痕，依然横亘在两国之间。
美国和以色列产生分歧并非偶然。从根本上讲，随着全球及大中东地区地缘政治的重构，美以之间互相依赖和倚重的“利益基石”出现了不可避免的松动，迫使双方重新审视和调整彼此的关系定位。对美国而言，通过策划2010年的北非中东“颜色革命”，以埃及、叙利亚为代表的阿拉伯世界力量已大不如前。而伊核问题的阶段性妥协及伊拉克的亲美化，令美国暂时遏制了两股传统反美力量。以色利对美国的重要性和战略价值在下降。
对以色利而言，周边阿拉伯国家联手与以作对的能力已遭大幅削弱，以色利的生存环境有所改善，对美国亦不再事事逆来顺受。
美国与以色列的军援关系也存在争论。对以色列来说，接受美国的援助就意味着受制于美国，降低了决策的自主性和灵活性。这种将自身安全委之于人的作法，在以色列国内也引起不少质疑。因而以色列在国防建设上长期以来存在着“自主”与“依赖”两种呼声。但正如以色列中央银行行长斯坦利·菲舍尔所言，由于国防预算占以色列国民生产总值约10％，美国的援助对以色列“至关重要”。可见，未来很长一段时间内，特殊的国情决定了以色列的国防还是离不开美国军援的支撑。
对美国而言，长期支持以色列虽使美国在中东地区获得了一个可靠有为的战略伙伴，但也招致了阿拉伯世界的不满与愤恨。特别是普通民众对美国的愤恨和仇视所引发的恐怖主义更是影响到美国自身的安全。
但迄今为止，以色列无疑是美国外交战略布局中最为重要的棋子之一。美以从未缔约，以色列却是美国在中东最坚定的盟友。虽然两国体量极不对等，美国却从不掩饰对以色利的袒护和迁就。考虑到中东地区对美国全球战略的重要性及反恐的需要，美国只要无法放弃中东，就不会抛弃以色列。因此，爱恨交加的美以关系还会继续曲折前行，美国对以色列的军援政策也将保持相对的稳定。
（作者单位：解放军西安政治学院）
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