王新清：党委不能包办人大和政府事新浪企业邮箱务

更新日期：2014-09-06 23:50:36来源：网络点击：162547

制约和监督党政主要领导干部行使权力是强化权力运行制约和监督体系的关键所在

9月4日，第九届中国法学家论坛在北京大学隆重举行。本届论坛以“全面深化改革与法治”为主题，20余位著名法学家发表主题演讲。凤凰网作为独家合作网络媒体参与全程报道，凤凰网大学问独家发布嘉宾演讲，与广大网友分享。

王新清：中国青年政治学院党委副书记、常务副院长，教授。

以下是王新清的演讲内容：??

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出强化权力运行制约和监督体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。决定指出“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”。我认为，强化权力运行的制约和监督体系是一个庞大的工程，建设起来头绪繁杂，难度和阻力都很大。但是，凡难事必有关键，抓住了关键，也就抓住了主要矛盾，解决了主要矛盾，其它问题就能迎刃而解。

一、强化权力运行制约和监督体系的关键，是强化对党政主要领导干部行使权力的制约和监督

我认为，当前强化权力运行制约和监督的关键，是强化对党政主要领导干部行使权力的制约和监督。理由是：（1）党政主要领导干部在一个地区、一个部门起重要作用，把他们的权力管住了，这个地区、这个部门的权力运行就不会出现太大问题；相反，如果党政主要领导干部权力行使不规范，这个地区、这个部门的其他干部权力运行也很有可能出问题。（2）党政主要领导干部所在的地区、部门的群众和专门监督机关（包括纪委、监察、检察机关）对党政主要领导干部权力行使的监督几乎等于零，难以发挥作用；而上级领导、上级部门由于距离远，信息不对称，除了中央巡视的效果明显外，常态的监督几乎无法进行。所以，当前党政主要领导干部的常态化监督时常处于“真空状态”。（3）相对于庞大的干部群体来说，党政主要领导干部数量少，监督起来目标明确。把他们作为制约和监督的重点，能够集中精力，抓住重点，取得突破；同时可以以点带面，推进对领导干部行使权力的制约和监督体系建设向纵深发展。（4）从近年查处的腐败案件来看，腐败干部多是党政主要领导干部，或腐败问题多发生在一个干部在某一层级（部门）任党政主要领导干部的时期。他们产生腐败的原因，都是权力没有受到有效的制约、监督，以至于滥用权力、违规行使权力；（5）党政主要领导干部的权力边界不清晰，极易发生权力膨胀,缺乏制约、监督的基础与前提。权力是一个极易膨胀的东西，只有遇到强大的制约、监督力量时才停止。但是，制约和监督的前提是，权力要有明确的规范和界定。如果搞不清楚制约、监督的对象都有什么法定的权力，制约和监督就没有标准和依据。当前，我国宪法、法律、党章和其他党内规范性文件对党政主要领导的职权缺乏系统、明确的规定，对他们行使权力进行制约和监督就缺少基础和前提。我国宪法、法律规定的职权，大都是以机关作为主体规定的，而不是把职位作为权力授予的主体（国家主席除外）。我国《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》对全国人民代表大会及其常委会职权有系统、明确的规定（宪法第62、63、67条），但对人大常委会委员长的职权没有系统、明确的规定；对国务院的职权有系统、明确的规定（宪法第89条），对国务院总理的职权没有系统、明确的规定。《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》对法院院长、检察长职权虽然有一些规定，但那些都是诉讼程序方面的，对院长、检察长的管理权限，没有系统、明确的规定；《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》对地方各级人民代表大会的职权有系统、明确的规定（第44条），同样缺乏对各级人大主要负责人职权的规定；有对地方各级人民政府职权的规定（第59、61条），缺少对省长、市长、县长、镇长、乡长职权的规定。《中国共产党章程》和其他“党内规范性文件”也采取了这种模式。换句话说，党的机关、人大、政府的职权是有明确规定的，而党政主要领导干部的职权是没有（至少没有系统、明确）规定的。在工作实践中，虽然我们有民主集中制、行政首长负责制等权力行使原则，但由于缺乏权力行使的具体规则，而且经常强调党政主要领导干部（主要的是指党委书记）是“班长”、“一把手”、要他“负总责”等观念，无形中把党委书记定性为（党委、政府、人大、政协）四套班子所有干部的总负责人，又要他负总责，这等于把他的权力给无限膨胀了，同时抹杀了党委、人大、行政等权力之间的制约作用。党政机关权力清晰而主要领导干部职权不清晰，使很多党政主要领导干部误把所在机关（部门）的权力理解为自己的权力。因此，权力往往过分集中于主要领导干部手中，少数品德不好者把自己凌驾于组织之上，搞一言堂。所以，规范党政主要领导干部的职权，就是制约、监督他们行使权力的基础和前提，也是强化权力运行制约和监督的重中之重。

二、当前制约和监督主要领导干部行使权力的着力点

1、通过完善宪法、法律、党章和党内规范性文件，明确界定党政主要领导干部的职权。

我建议，今后通过修改宪法，或者通过修改《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》，明确、系统规定委员长、总理、最高法院院长、最高人民检察院检察长的职权；通过修改《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》，明确、系统规定各级人大主要负责人、省长、市长、县长、镇长、乡长的职权；通过修改党章或制定党内规范性文件，明确、系统规定党委书记的职权。在规定党政主要领导干部职权的同时，一定要把机关和个人的职权区分开；把同级党委、政府、人大等主要领导干部的职权区分开；把单位的党委书记和行政负责人的职权区分开，使同级党委、政府、人大（部门是党委、行政）的权力形成一定的制约关系。

2、摒弃一些错误的观念和提法。

我们党在任命干部时，或在强调某一项工作重要时，总把一个地方、一个部门的党政干部召集到一起，宣布党委书记是班长，是一把手，让他负总责，强调党委书记的领导权、决定权,这实际上与党章和法律规定是不符的。我们党从诞生的那一天起，为防止干部的官僚化，把党的各级主要负责人称作“书记”。大家知道，“书记”是古时在官府主管文书工作的人员。把党的负责人称作书记，是告诫党的负责人，你不是官，而只是一个工作人员。我们的党章规定，各级党委实行的是集体领导制，对重大事项实行的是“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的领导工作制度。党的领导从来就没有实行过“首长负责制”这种制度。地方、部门中党委书记只是集体领导制的召集人，而不是拍板决定人。决议应该是按照多数人的意见作出的。

此外，党的领导是政治、思想和组织领导，党必须在宪法和法律范围内活动。党委的权力不能取代人大、政府（行政部门）的权力，党委不能包办人大、政府（行政部门）的事务，党委书记的职权不能取代政府首长、行政领导的职权。

当然，我们不能否认，在非常时期，比如发生战争、重大自然灾害时，权力必须集中行使才有效率，需要党政主要领导干部集中统一行使权力。我们可以通过制定“战争法”、“自然灾害防治法”，规定权力集中行使的条件、程序、主体，规定事后评议问责制，授予党政主要领导干部在特殊时期的特殊权力。

3、根据不同机关不同的领导体制，制定明确具体的议事（决定）规则。

由于机关的性质、职能不同，不同机关实行不同的领导原则。比如，党委、人大实行集体领导制，行政机关（部门）实行首长负责制。但是，如何集体领导，首长如何负责，需要制定明确的议事、工作规则。如果没有明确、具体的议事、工作规则，仅靠提倡“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”这个抽象的要求，集体领导制非常容易演变成“主要领导拍板制”、“个人说了算”。即使是实行“首长负责制”的行政机关，也要规定明确的工作规则和责任追究制度，制约“行政首长”权力的滥用。

4、上级领导机关对下级干部的监督，重点应集中在党政主要领导干部身上。

一个地方、一个部门干部很多，都要上级来监督往往是力不从心的。所以，上级的监督应集中在党政主要领导干部的身上，这样可以集中精力，实行重点监督。

对党政主要领导干部的监督，一要制定明确的制度，二要注意发挥党政主要领导干部所在地区、部门的干部、群众特别是其他领导干部的作用。现在，我们上级领导听汇报、了解地区、部门的情况，往往只听取下级党政主要领导干部的意见；班子其他干部的考核意见，也往往只要党委书记一人代表党委签署；推荐干部往往也只听党政主要领导干部的。这无形中使主要领导干部对其他同级、下级干部形成了威慑和压力，降低了其他干部对主要领导干部行使权力的制约力量。这是不对的。对党政主要领导干部监督时，要充分听取其他干部的意见；了解一个单位、一个地区情况时，要广泛听取其他干部的意见；改变党委书记一个人在干部考核表上签署意见的做法，改由集体通过意见，组织部门签署。为其他干部监督、制约党政主要领导干部创造有利的环境。

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