原题：健全司法权分工配合制约机制的思考
9月4日，第九届中国法学家论坛在北京大学隆重举行。本届论坛以“全面深化改革与法治”为主题，20余位著名法学家发表主题演讲。凤凰网作为独家合作网络媒体参与全程报道，凤凰网大学问独家发布嘉宾演讲，与广大网友分享。
卞建林：中国政法大学诉讼法学研究院院长，中国刑事诉讼法学研究会会长，教授。
以下是卞建林的演讲内容：
十八届三中全会关于全面深化改革的决定对深化司法体制改革作了全面部署，强调健全司法权力运行机制。从刑事司法的角度看，健全司法权力运行机制，包括两部分重要内容：一是要健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制；二是要健全侦查权、检察权、审判权各自的运行机制。
一、分工配合制约机制的确立与涵义
1979年由第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》第5条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”1982年《宪法》第135条又对此项原则加以规定，将其上升到宪法高度。这是指导和处理人民法院、人民检察院和公安机关相互关系的基本原则，由此确立了具有中国特色的刑事司法体制。
所谓分工负责，就是公安、检察、法院三机关根据法律规定的职权，各尽其职，各负其责，严格按照分工进行诉讼活动。1979年刑诉法对公检法三机关的职权作了明确分工，即“对刑事案件的侦查、拘留、预审，由公安机关负责。批准逮捕和检察（包括侦查）、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。”
所谓互相配合，就是公安、检察、法院三机关在分工负责的基础上，通力合作，互相支持，协调一致，共同完成刑事诉讼的任务，而不是互不通气，各行其是，互相拆台。
所谓互相制约，就是公安、检察、法院三机关按照法律规定的分工和职权，互相监督，互相约束，互相防止和纠正在诉讼过程中可能发生的错误，以保证正确地执行法律。例如，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时，应当提请人民检察院审查批准。人民检察院认为不符合逮捕条件的，就不批准逮捕。但公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定认为有错误时，可以要求复议。如果意见不被接受，还可以向上一级人民检察院提请复核。
分工负责、互相配合、互相制约是我国长期刑事司法实践的经验总结，也是1979年制定刑诉法时对“十年动乱”惨痛教训的深刻反思。分工负责使三机关在刑事诉讼中各自职权清晰，职责明确，从而有效地避免了职责不清和互相推诿。互相配合必须在分工负责的的基础上进行，没有分工就谈不上配合。互相配合既不能搞“联合办案”，也不能搞互相替代。互相制约是此原则的制度精华，强调在权力分离前提下的制衡，对于保证法律的统一正确实施、防止国家权力滥用和异化、保障诉讼参与人合法权益、预防和及时纠正诉讼中可能出现的错误和违法现象，具有特别重要的意义。
二、分工配合制约机制的运行与问题
随着我国推进依法治国、建设法治国家的进展，结合刑事诉讼法颁布实施以来的情况，在刑事诉讼法修改和深化司法改革的过程中，不少人从诉讼理论和司法实务方面对分工负责、互相配合、互相制约的原则进行探讨，提出问题。从司法实务来看，法律确立的分工负责、互相配合、互相制约原则未能得到切实有效的贯彻执行，主要表现在以下方面：
一是公检法三机关不能严格依照法律的分工开展诉讼活动，各自行使职权。历史地看，在从重从快的严打时期，为片面追求惩罚犯罪的效率，曾普遍存在“以一长代三长，以一员代三员”、“下去一把抓，回来再分家”的情况。三机关一致对外，徒具“分工”之名，而无“分权”之实。这是对分工配合制约原则的严重违反。时至今日，在特定时期、特定区域或者针对某些特殊案件，还是常常出现公检法机关“联合办案”，搞“三长协调”，或者检法机关提前介入，随时通气。
二是公检法三机关之间“重配合、轻制约”，甚至“只配合、不制约”。在研究刑事错案的防范与纠正时，有学者一针见血地指出：“从许许多多刑事司法错误的情形看，三机关之间片面重视互相配合，模糊分工界限，淡化互相制约，是刑事司法错误发生、发展的重要原因之一。这种重配合、轻制约的关系，往往使后一道诉讼环节放松对于刑事错案的防范，放弃对于容易导致刑事错案的程序性违法行为特别是非法证据的把关和排除。当刑事司法错误在自己的诉讼环节上被重复的时候，也可能是这一机关受到了前面诉讼环节上刑事司法机关的影响。”
三是侦查权力过于膨胀，形成“一家独大”，事实上难以制约。我国刑诉法在刑事司法职权配置方面，赋予侦查机关充分的手段和广泛的权力，以期侦查机关能够顺利完成查明犯罪、查获犯罪嫌疑人的任务。从比较法的视野看，很多国家将可能限制甚至剥夺公民合法权益的侦查行为界定为强制性侦查行为。根据限制权益的不同大致分为三类：一类是关涉公民人身自由的侦查行为，包括拘留、逮捕、羁押；一类是关涉公民住宅权、财产权的侦查行为，包括搜查、扣押、查封、冻结；一类是关涉公民隐私权、通讯自由权的侦查行为，包括监听、窃听、检查邮件等。所有上述强制性侦查行为，侦查机关自身都无权采取，必须经过司法审查，获取令状许可。在我国，除逮捕需提请检察机关审查批准外，所有其他强制性侦查行为，均可由公安机关自行决定，自己执行。此种权力配置，存在一定的不理性因素，使得检法机关对侦查权力缺乏充分的制约能力和手段。
三、分工配合制约机制的改革与健全
十八届三中全会关于全面深化改革的决定明确指出：要“健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制。”这是司法改革的重大课题。为此，要认真研究现行刑事司法中的权力配置和运行状况，努力从中国司法实际出发，尊重司法客观规律，调整和优化司法职权配置，理顺侦查、起诉、审判之间的关系，探索构建具有中国特色的司法审查与令状许可制度，确立“以审判为中心”的现代刑事诉讼程序。目前，在贯彻公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则时要着重注意以下问题：
一是公检法三机关一定要坚持按照法律授权和分工进行诉讼，各负其责，各尽其职。不允许相互混淆、相互替代，更不允许搞提前介入，联合办案。不管是何种案件，不得以任何借口，搞相互通气，党内协调。最高人民法院在《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》中明确指出，严格依照法定程序和职责审判案件，不得参与公安机关、人民检察院联合办案。中央政法委在《关于切实防止冤假错案的规定》中要求，各级党委政法委应当支持人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，支持政法各单位依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。对事实不清、证据不足的案件，不予协调；协调案件时．一般不对案件定性和实体处理提出具体意见。
二是大力加强侦查监督，健全制约机制。侦查在现代刑事诉讼中具有重要地位。一方面，由于现代犯罪的隐秘性、复杂性，绝大多数案件，非经侦查，无从发现收集证据，无从确定查获犯罪嫌疑人，因而也就无从提起公诉，无从追究犯罪人刑事责任。另一方面，侦查以国家强制力为后盾，侦查活动的开展和侦查权力的行使，通常以限制甚至短期剥夺公民合法权益为代价，在法治国家必须对侦查权力进行规制。还有一个重要的方面，就是侦查结论错误和侦查活动违法，往往给后面的诉讼活动造成难以纠正的严重后果，也是导致冤假错案的重要原因，因此一定要加强对侦查活动的监督和侦查权力的制约。中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》要求：人民检察院依法对侦查活动是否合法进行监督，及时提出收集、固定和完善证据的意见和建议，必要时指派检察官参加侦查机关对重大案件的讨论和对犯罪有关的场所、物品、人身、尸体的复验、复查。人民检察院严格把好审查逮捕、审查起诉和抗诉关，对不符合法定逮捕、起诉条件的案件，依法作出不批准逮捕、不起诉的决定。
三是探索健全检察介入侦查、公诉指导侦查制度。在诉讼地位上，检察机关与公安机关同为国家专门机关，代表国家进行刑事诉讼，共同承担追究犯罪、惩罚犯罪的任务；在诉讼职能上，侦查与起诉诉讼目标一致，同属于行使控诉职能。鉴于检察官与警察诉讼地位的共同性和侦查与起诉诉讼目标的一致性，许多国家在检察官与警察的关系上采用检警一体模式。我国在司法体制上尽管不实行检警一体，但侦查的直接目的是为起诉作准备，为了保证起诉的效果和质量，履行公诉职能的检察官对从事侦查活动的警察，在侦查取证方面予以指导和在法律事务方面予以咨询，是具有正当性并十分必要的。我国刑诉法已有一些关于检察机关参加公安机关侦查的规定。例如，刑诉法第107条规定：“人民检察院审查案件的时候，对公安机关的勘验、检查，认为需要复验、复查时，可以要求公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参加。”最高人民检察院在《关于切实履行检察职能、防止和纠正冤假错案的若干意见》中也要求：对命案等重大复杂案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件，应当与侦查机关协商，通过介入现场勘查、参加案件谈论等方式，引导侦查机关依法全面收集、固定和完善证据。
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