2014年3月5日，第十二届全国人民代表大会第二次会议开幕。审议并表决预算报告，是每年上会的重要议程。预算报告草案专业性强、审议时间短，亦为不少代表们所诟病。 （东方IC/图）
预算法修订过程。 （李伯根/图）
原标题：学者如何角力“经济宪法” 新预算法十年四审尘埃落定
几处不起眼的细节，在有“经济宪法”之称的预算法修订过程中，来回拉锯，背后是事关宏旨的部委权力与利益之争。
一群学者持续两年的鼓与呼，在其间发挥了不小的作用。他们，还只是投身参与到预算法修订进程中的众多学者、智库和各方人士的缩影。
长达十年的预算法修法之路终于尘埃落定。
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《全国人大常委会关于修改预算法的决定》。预算法修订启动于2004年，其间两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，在中国立法史上并不多见。上一次历经四审才通过的是2014年4月颁布的新环保法。
翌日新华社发布的决定全文显示，新预算法对现行预算法的修改多达82处，在全口径预算、预算公开、转移支付、预算审查制度、地方债等方面有诸多亮点，但最引人关注的莫过于新预算法对现行法“央行国库”的保留和对财政专户的限制，颠覆了之前二审稿、三审稿中新提出的表述。
2012年6月，预算法修正案二审稿公布后，人们发现现行法第48条第2款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”被删去，而增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。此外二审稿还增加了“依法设立财政专户”，与“国库单一账户体系”的概念。
几处类似的不起眼细节，在预算法修订过程中来回拉锯，背后却是事关宏旨的部委权力与利益之争。学界普遍认为，主导二审稿起草工作的财政部，企图取消央行的国库经理权，回归财政国库体制（参见南方周末2013年8月29日“三届人大，十年修法，预算法考验中国”与“‘经济宪法’里的明争与暗斗”两文）。尽管舆论反弹强烈，在今年4月的预算法修订三审稿中，对此问题依然模糊保留了二审稿的表述。
与此同时，尽管事关现代预算制度核心，在“人大对预算的审查监督权”方面，争议和反复并不强烈。根据新预算法，预算草案得以提前交至人大财经委员会进行初步审查，问责制度也有所强化。但外界多有期冀的“设立预算专门委员会”，则未能入法。
无论如何，拉锯总算结束了。而在最后的4个月内，这部法律中的重要条款如何从几成定局到神奇逆转，水面下的高层运作过程外界不得而知。但可以肯定的是，一群学者持续两年的鼓与呼——集会研讨、向上投书、公开呼吁，在其间发挥了不小的作用。为此，南方周末记录下这样一群学者不曾为外人知道的努力。
微群里的好消息
微群里平日不大活跃，但这条消息像一颗投向水潭的石子，激起一片欢呼和掌声，“央行国库成了，财政专户成了一半，相当不容易。”
2014年8月11日下午5点08分，北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在一个微群里发出了一条微信：从权威渠道得知，预算法修改最新稿关于国库问题回到现行稿规定，由央行经理国库。财政专户改为由法律规定或国务院批准设立。对此，刘按捺不住兴奋之情，随即给众人发来喜讯。
同一天，还召开了一个与预算法四审相关的立法研讨会。这次座谈会由组织预算法修订的人大法工委召集，与会人士来自银行系统、财政系统、农业部、邮政总局等预算法利益相关方和学者代表共四十余人。事后一位不愿具名的参会人士向南方周末记者透露，在那次会上他第一次见到上述法条。
微群里平日不大活跃，但这条消息像一颗投向水潭的石子，激起一片欢呼和掌声。天津财经大学财政学科首席教授李炜光写道，“央行国库成了，财政专户成了一半，相当不容易。”
8月24日下午，在天津财经大学的办公室内，李炜光摘下眼镜盯着手机回想了好半天，“‘成了一半’是什么意思呢？我表达没这么差呀！当时实在太高兴所以词不达意。”而因为表达能力强，李炜光曾数次被推举为相关会议的主持人。
事后考证，此处的“成了一半”是指，微群里的几位学者的建议是“除非法律、行政法规允许或者人大常委会批准”，政府不能在国库单一账户之外设立财政专户，而四审稿中，财政专户须由“国务院”而非“人大常委会”批准。
这是微群里的八位学者第一次获知此结果。两个多月前，他们齐聚北京，共同商讨出五条预算法修订的专家建议，其中最后一条就是关于国库和财政专户问题。两年前，他们中的大多数也在上海召开相同主题的研讨会，也提了五条建议，其中第三条也是关于国库问题。两次的主张，都是维持央行国库经理地位。
他们的理由很简单：中国的人大对财政的管控权力很弱，多一个制衡和监管的力量，对避免财政部门一家独大，是有必要的。
8月11日之前，他们对于结果毫无把握。今年6月，李炜光对上述五条建议的预期是，“哪怕只成了一条，就算没白忙活。”结果真的“成了一条”时，他对南方周末记者坦承，“这算是意外收获。”
两次会议的发起人，复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森教授8月12日在微群留言说，“首先应该感谢刘老师的上传（学者建议），如果最后结果如此，我们当庆贺，毕竟中国预算制度的改革有我们大家的贡献。”
两年前他曾在上海会议结束时动情陈词，“即使没人听，我们说给上海滩听，即使一条不接受，我们今天的会议全部的价值，留在未来。”另一位参会者，中央财经大学财经研究院院长王雍君教授则预言，“它（指会议）有可能载入史册，有可能一事无成。”
微群中八教授的另外四位是：上海财经大学公共经济与管理学院财政学教授、全国政协委员蒋洪，中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授，武汉大学税法研究中心主任熊伟教授，和湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授、全国人大代表叶青。
最终说服高层保留央行国库经理权的一个重要理由，也还是学者们秉持的那个核心理念，“多一层央行的监督有什么不好呢？”刘剑文与人大法工委等政府相关部门多有联络，他自认为修法过程中学者起了很大作用，“中央高层还是比较重视和关注学者的意见建议”。
韦森则和央行、人大财经委等方面人士保持沟通，四审之前，他也得到反馈：“最近的高层会议讨论了预算法问题，会上说，预算法是一个重要法律，综合考虑专家的意见，央行国库保持原状。”
从2012年6月预算法二审稿公开向社会征求意见以来，以八位专家为代表的许多学者、民间智库多次召开研讨会，提建议，发表文章、联名信，接受采访，意图阻止预算法修订过程中的倒退，使人大具有预算监督实权，防止政府内部没有制衡。
即便在预算法三审前后，种种迹象表明财政部与央行已就国库争议达成一定妥协，民间学者仍在坚持发声，以期局势的真正明朗化。
他们的坚持多大程度上左右了结果不得而知，但至少赢得了尊敬，著名经济学家王则柯近日在微博中赞誉道，“平均来说，法学界对于我国社会进步的贡献，明显高于经济学界；在经济学界里面，财税学者对于我国社会进步的贡献，又明显高于其他的经济学者。”
三审稿依然难以令人满意
接近三分之一的委员在发言中提及了财政专户和国库问题。“本质不是国库的管理问题，而是是否要建立权力制衡的机制问题。”
2014年4月21日至24日，预算法修正案草案卡着最后期限，在十二届全国人大常委会第八次会议上进行了三审。此时距离2012年6月的二审已时隔1年又10个月，按照立法法，法律草案经过两年没有再次审议的将成为废案，终止审议。但三审后并未提起表决通过，据南方周末记者了解，参会的人大常委会委员对三审稿提出了诸多修改意见。
全国人大财经委副主任委员尹中卿在会上说，“这次提请审议的三审稿，还没有完全达到三年来大家对预算法修改的期待……仔细看下来，预算法修正案三审稿还难以令人满意。”
接近三分之一的委员在发言中提及了财政专户和国库问题。一位委员认为有些财政专户甚至成了部门的“小金库”，助长了财政管理上的权力寻租，可能滋生腐败。因此建议将修改稿的55条第二款修改为，“依照国务院的规定在国库下设立财政专户”。
至于国库库款支配和国库业务经理的权限，他认为应由不同机构分别行使，不宜由财政部门在行使库款支配权的同时经理国库业务，“让国家财政的钱多一点监督有什么不好呢？”
“这个问题的本质不是国库的管理问题，而是是否要建立权力制衡的机制问题……由人民银行经理国库是财政公开透明、防止内部腐败的重要举措。”全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员吴晓灵当时发言认为。
还有多位委员谈及，三审稿中人大对预算的审查监督权的落实，较之二审稿有一些进步，但仍有很大的改进空间。
韦森与李炜光等学者看到三审稿后也不满意。三审稿并未向社会公开征求意见，学者们大多是在4月下旬人大常委会三审之后，通过媒体才拿到三审稿。
在他们看来，三审稿对二审稿的主要进步，在于立法宗旨层面，第一次明确预算法立法宗旨是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”；但在具体执行层面，人大的预算监督审查权仍被虚置。
学者们认为，预算法作为一部“限权法”的核心条款在于两方面，一是在现有框架下尽量加强人大对财政部门预算的监督；二是央行通过国库经理权监督财政部门。“三审稿看来是外部监督不接受，有限的内部监督也不想接受，那就是倒退了。”李炜光说，“这也是专家一定要坚持出来说话，不能妥协的原因。”
只是这一次，情况有所不同。
还要不要坚持
为此李炜光一开始还挺纠结，他并不愿意站在某个部委的立场参与此事，“墨家思想”使他改了主意，“既然部委之争难免，咱要看谁有道理，谁是弱势者。”
出乎学者们意料的是，三审稿虽然在国库问题上基本沿用了二审稿说法，但央行这次没有主动联系学者。
在二审稿出来之后，王雍君、李炜光、施正文等学者们最早曾被央行找去开会座谈国库问题。一位与会者回忆，他参加的那次会上央行两位局长在座，“说央行国库局都快名存实亡了。”
为此李炜光一开始还挺纠结，他并不愿意站在某个部委的立场参与此事。但听完座谈会、看完央行给的材料之后，“墨家思想”使他改了主意。墨家思想是源于中国东周时期的一派古代哲学，主张墨者应该为了民之福祉，冒着危险而奔走。
“既然部委之争难免，咱要看谁有道理，谁是弱势者。这个事上央行明显弱势。”李炜光说，“财政部如果自己搞一个国库，它的权力将大过发改委。”
作为一名制度经济学家，李炜光的好友韦森离预算这一专业领域较远，但他是个热心肠，曾经因为读到“十八届三中全会报告”中的“税收法定”四个字而兴奋得“夜里都跳起来”。为了解预算，他还专门去美国考察了国会和预算拨款委员会。
也是在二审稿出来后的2012年7月25日，韦森在上海召集21位专家召开预算法修正案二审专题研讨会，李炜光向韦森推荐了相识多年的王雍君和施正文。
专业研究预算问题的王雍君在这次会上向与会者系统地阐释了取消央行国库和财政专户纳入单一账户体系，这背后的利害关系。
研讨会之前，韦森已阅读过王雍君撰写的相关文章，“国库管理是个很细分的专业领域，我们中的很多人虽然关注预算改革，但也看不出这部分条文细节调整的深意，好在王雍君专注这个领域，他发现了问题，并率先公开提出。”
而曾在财政部条法司从事财税立法和政策研究工作的施正文，则在会上详解了二审稿对人大权力的弱化和虚置。他直言二审稿是一次没有产生规范、不解决问题的“小改”，“按照预算法，财政部门想怎么干，人大没办法去监督它，那么我们立这样的法干什么？”
会后21位与会专家学者联署了《对预算法修正案（草案二次审议稿）的五点修改意见》，提交至全国人大常委会。
同期，刘剑文和天则经济研究所也在北京召集了两场预算法研讨会，专家学者们的修法建议通过媒体获得公开传播，并递交到了人大。
学者们尝试着各种发声的渠道。今年7月，韦森还与北京一位著名智囊经济学家深聊预算至半夜，并托其向高层转交一篇自己关于预算的7000字长文，同时嘱咐其转述：“管好一个国家，先要管好预算。美国1776年建国到1921年一百多年，账也没有管对。在这之后美国有了管理预算的法律和机构，才成为一个现代国家。我们现在建国才六十多年，还不晚，我们可以通过推动预算改革，来推动国家治理的现代化。”
民间和学界的强烈反应，客观上至少改变了预算法修法工作的节奏。一位学者告诉南方周末记者，由于预工委组织起草的二审稿被指有被财政部主导之嫌，国务院法制局后来介入修法，因此三审稿直到今年4月才过审。
三审之后，几位学者从各自的渠道获知，在中间人的斡旋之下，财政部与央行已经达成妥协，双方都各让了一步：国库依然设在央行，财政部支持国库集中支付；但在立法层面，三审稿仍然维持二审稿的处理。
叶青告诉南方周末记者，据他所知当时财政部和央行都有所让步，并同意双方根本性的分歧交由高层决定。
韦森得到的反馈是，“现在央行和财政部关系好了。”众所周知，2013年中央政府换届后走马上任的财政部长楼继伟，和央行行长周小川，是曾在一起合作研究中国经济改革的老熟人。
商量之后，韦森与李炜光决定不管部门之间的博弈，学者们独立起草一个“理想中的预算法”。但与众人商议之后觉得“目前不现实”，决定还是在三审稿基础上提修改意见。当时并不知道何时会四审，学者们决定尽早开会。
分歧中的最大公约数
长达10个小时的会议共讨论了四十多条三审稿条文，仅达成五条共识。大家推举熊伟执笔整理起草一份材料，原因是，“向上报的材料用词要精准，需要一个有法学基础的人起草。”李炜光说。
6月14日，北京多云转雷阵雨，八位学者在北京朝阳公园东南角的郡王府饭店召开“预算法修法研讨会”，闭门会议开了一整天。
八位参会者中，年纪最大的蒋洪已67岁，最年轻的熊伟才43岁。刘剑文、施正文和熊伟是财税法学家，王雍君是预算专家，蒋洪、李炜光是财税学专家，韦森是制度经济学家，叶青则是活跃在媒体上的学者型官员。除刘剑文和熊伟外，其他六位都是2012年上海研讨会的参会者。熊伟被李炜光戏谑为财税法学界的帅哥。
“我们这八个人在一起是有道理的，各取所长相互弥补，谁还缺不了谁。”李炜光说，“我的主要贡献就是把这几个人给攒一块儿。”
但八位学术背景、关注点、思维方式各异的学者在一起开会，争议和分歧是必然的。八位学者事先把新老预算法条文做成PPT，从早上8点开始逐条讨论。“主要是争论，修改意见不大。”韦森说。
分歧主要集中于三个方面，一是熊伟等学者认为，预算法应该是一部比较纯粹的规范政府财政支出的法律，不该它管的不应该纳入进来。比如税、费等财政收入，都是依据税法或相关法规征收，不应该纳入，“难道说人大否决了预算政府就不收税了吗？”其次，熊伟认为分税制、转移支付、地方债等不涉及预算，而属于上下级政府关系的问题，也不应纳入预算法。
但其他大部分学者认为一部全面、完整的预算法，是现今中国防止政府随意花钱、收钱所需要的，且中国没有其他法律来规范政府间收入划分、财政转移支付和公债等财政行为。
此外，法学家更看重法律条文之间的呼应、衔接、执行效力和用词的精准。而财经专家更重视理念、立法宗旨层面的超前，而不愿纠结于个别词句的斟酌。
“八个人之间对几乎每一条都有争议，都有分歧，到最后条文都没有讨论完。”熊伟回忆说。
由于分歧颇多，大家商定按“最大公约数”规则，凡有分歧而无法达成共识的建议，一律不以八名学者联名修法建议书的方式提出，留作个人意见表达。
长达10个小时的会议共讨论了四十多条三审稿条文，仅达成五条共识。大家推举熊伟执笔整理起草一份材料，原因是，“向上报的材料用词要精准，需要一个有法学基础的人起草。”李炜光说。
“我们是为国为民”
“基本算是百分之七八十的胜利，已经是目前可能达到的比较理想的结果。”
回到武汉后，熊伟花了两天时间写出了长达七八千字的初稿。商量之后，2014年6月底，2700多字的《<预算法修正案（草案三审稿）>的修改建议》得以定稿。
这五条建议是：进一步完善预算法的立法宗旨；增加规定政府预算活动的目标；强化人大预算审查监督，设立预算专门委员会；落实财政透明度原则，健全政府财务管理；明确央行国库的职能，从严格限制财政专户制度的设立到逐步取消财政专户。
值得一提的是，其中“设立预算专门委员会”这一条大家一拍即合地写进了建议书中，“其实已经超出预算法修订的范畴，我们都觉得做不到。”韦森说，但刘剑文、施正文等人认为，做不到不妨提，为将来中国建立现代预算制度、做实人大做铺垫。
以这份稿件为蓝本，刘剑文等人修改之后，中国法学会以《要报》的方式递到了中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅等部门。中国法学会是部级机构，其会长是原中央政治局委员、中央政法委副书记王乐泉。
此外，学者们也尽可能通过各种私人关系，辗转向上传递。
最终在9月1日新华社公布的新预算法修改决定中，上述五条的具体建议仅有最后一条得以入法。
韦森告诉南方周末记者，几位学者最看重的三点修法意见：人大设立专门的预算监督机构；保留央行国库；预算法建立真正问责机制。现在看来第一点没有实现，第二点完全落实，第三点做到一点点，“基本算是百分之七八十的胜利，已经是目前可能达到的比较理想的结果，我们可以喝酒庆功了。”
“我们不是为了央行，我们是为国为民。”韦森感慨道。蒋洪说，“要真正监督权力，不能单纯依靠政府内部的自我约束，必须倚靠社会、公众、人大的外部力量。”
“其实正因为人大监督权力需要加强，才需要制定这样一部面面俱到的预算法。”熊伟打比方说，“一个内功高强的人要想制敌，轻轻一推你就倒了。如果本身很羸弱，招式再多也无济于事。”
八位学者只是投身参与到预算法修订进程中的众多学者、智库和各方人士的缩影。同道中人有的更愿意做幕后英雄，有的却偏好通过媒体高调造势，而非诉诸体制内的上书通道。
体制内渠道是学者们眼里更稳妥的渠道，比如，上海财经大学一群财政领域学者组成课题组，从2008年起，持续以课题组名义上书全国人大递交修法建议和各种相关问题研究成果，四审前，他们抓紧最后时间提交了最新的一份。“当时恰好人大换届，前一届人大没有按计划完成预算法修订，在这个背景下，我们成立课题组，就是为了参与到预算法修订，在其中发挥学者价值，课题的学术成果本身倒是其次。”课题组成员之一的上海财经大学教授刘小兵说，接下来课题组还会继续以这样的方式参与预算法实施条例的制定。
记者出身的龚成钰属于后一类，他创立的财税智库天和经济研究所在三审稿出来之后，花了两个月时间，用电子邮件的方式征集到132位学者专家的55条修法建议。7月28日，天和在北京召开财税论坛，蒋洪、刘剑文、李炜光、王雍君、叶青、熊伟等数十位学者参会，会上天和公开发布了“百名学者修订预算法对照表”。
“在传统思维上，我这种方式可能有待商榷，但为什么我要这么做？因为今天互联网技术正颠覆一切，公开透明是趋势，公民有知情权。”龚成钰对南方周末记者说，“我就觉得这是一件正确的、有价值的事情。”
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