反腐，从书记挂帅房地产公司简介范文到党内法治

更新日期：2014-07-29 20:16:53来源：网络点击：102058

7月24日，中国人民大学召开国家发展与战略研究院年度报告发布会，主题是“反腐败与国家治理”，探讨治理一把手腐败的现实路径以及制度建设。凤凰网大学问独家精编研讨会内容，与广大读者分享。

何增科：第一个方面是党内法治。要从书记挂帅，党内书记个人自制走向党内法治，党章和党内法规要拟定各级党委、常委会，特别是书记的权力和责任的内容、边界，实现权威法定，这个非常重要。建立党的全委会决策，常委会执行，把纪委改造为监督委员会，这样党内三权分立体制。党的纪委改为党内检察委员会，重点对书记进行合规性监督，这是党内权力分立体制。

周淑真：现在的腐败依然严峻、复杂，党进行的党风廉政建设和反腐败斗争有立场、有目标，立场、方向；有腐必惩，有贪必诉，以零容忍态度控制腐败，坚持不懈纠正四风，以优良的党风、政风带动社风、民风。

周淑真：目前应该说是腐败的高发、多发时期，我们比较强调纪委、纪检监察部门的作用。如果这个时期过了以后，我们应该在这个制度里头找到一种平衡。所以，讲党委的主体责任，纪委的监督责任，党委还是主体责任，不是纪委，除了监督之外，纪委别的负不了，不是说纪委取代了一切。

何增科：限权就是对纪委也要限权，这个是特别重要的。另外，让法律的执行、制定和运动，一定不能集中在同一个机构里面，如果是这样的话，就不是法治，最后变成人治。

嘉宾介绍：

何增科：政治学博士、研究员，中央编译局世界发展战略研究部主任，中央”马工程“首席专家。主要研究领域为政治学，研究方法为腐败与反腐败。何教授多次参加中纪委专家座谈会。著有《政治之癌——发展中国家腐化问题研究》、《反腐新路——中国转型期腐败问题研究》等著作。

周淑真：中国人民大学廉政建设研究中心主任，政治学博士。主要研究中外政治制度和政党政治。周教授多次参加中纪委专家座谈会。著有《政党和政党制度比较研究》等。

聂辉华：中国人民大学经济学院教授，研究领域为契约与组织理论，著有《政企合谋与经济增长：反思“中国模式”》等。

以下为研讨会精编：

何增科：反腐建立党内三权分立体制

“一把手”腐败，我们还有一个词叫“一把手”现象。“一把手”现象主要表现为各级党政“一把手”和党政职能部门“一把手”，专权体制下出现权力滥用和腐败现象突出的问题。

“一把手”现象本身是和“一把手”专权体制联系在一起，它包括两个方面，一个是“一把手”的权力滥用，权力滥用并不见得都是腐败，有些权力滥用跟腐败没有关系；还有就是腐败。也就是“一把手”现象本身包括“一把手”腐败，但是不限于“一把手”腐败。“一把手”腐败是“一把手”现象重要表现形式之一。

“一把手”现象成因有这样几个方面，第一个方面是我们国家现在的政治运行机制，很多人概括是政治承包制和压力型体制，不断有任务下压。在这样的政治运行机制中，自上而下对于“一把手”是授权无限、责任无边，什么事都是“一把手”负总责，既然他负总责，就要掌全权。这样的体制，“一把手”负总责、掌全权，权利和责任范围不清，权力就容易扩张。

第二，“一把手”对于下属有生杀予夺的权利，下属职业发展、职业安全完全由“一把手”掌控，在这样情况之下，“一把手”下面各级官员要想依法行政比登天还难，因为人家随时掌握你生杀予夺大权。

另外，“一把手”怎么推动工作？依法治国、依法行政还是一个理想，目前不是依法治国、依法行政，都是靠“一把手”的讲话、指示推动治理，从上到下都是这样，是政策治国、文件治国、讲话治国、批示治国，不是法律治国。解决之道，我提出四个方面，第一个方面是党内法治，第二方面是行政法治，第三是政策过程民主，第四是公共信息公开和领导干部家庭财产等个人重大事项公开。

第一个方面是党内法治。要从书记挂帅，党内书记个人自制走向党内法治，党章和党内法规要拟定各级党委、常委会，特别是书记的权力和责任的内容、边界，实现权威法定，这个非常重要。建立党的全委会决策，常委会执行，把纪委改造为监督委员会，这样党内三权分立体制。党的纪委改为党内检察委员会，重点对书记进行合规性监督，这是党内权力分立体制。刚才聂老师提的是收受权力，全垂直，我讲的是横向党内权力分立解决，思路完全不一样。

第二是行政法治。行政法治的要害是什么？要害是说要把职业政治家和职业文官分开，为职业分管建立职业发展和职业安全的法治保障。科长、处长，如果说他履行了自己的职责，依法履行职责，不用担心局长、市长、书记给他穿小鞋。同时为职业政治家建立任期限制，建立合理的职务待遇，离职后的就业限制和保障，依法划分不同职责的权限，避免职责同步。现在中央、省、市、县，基本上职责是一样的，事实上中央和省、市、县管的事应该不一样，职责不一样，机构也不一定上下对口。避免授权无限，责任无边，合理划分中央和地方，以及各级政府之间权力责任，实现各司其职，各负其责。

第三是政策过程民主。我们对选举民主很恐惧，不确定性很大，所以很多人很害怕，选举民主现在不能弄，怎么办？我们有新的概念，就是政策过程民主，我建议制定行政程序法和重大事项、重大项目决策程序条例。因为行政程序法约束不了党委，很多事情是党委决策，怎么办？重大事项党委决策要有决策程序条例，将民主决策、科学决策的要求和地方创造的良好做法，像公开听证、公众旁听、公示，你不采纳相关建议，说明理由。对很多政策方案，由第三方提出政策备选方案，请相对对立机构进行第三方评估和进行票决制，将这些东西上升为法定程序，靠法定程序约束“一把手”权力。

第四是公共信息公开和领导干部家庭财产等个人重大事项公开。阳光是最好的杀毒剂，遏制“一把手”腐败和权力滥用，要靠体制内的力量，也要靠体制外的力量，公民的力量，媒体的力量。他们怎么发挥作用？靠信息公开发挥作用，目前政府信息公开条例位阶低，覆盖范围有限。建议尽快制定公共信息公开法，公共信息公开范围包括党务、司法、国有企事物单位这些公共部门重大事项，预算、工资福利，利润等等，这些重大事项纳入公共信息范围，依法予以公开，为公众获取相关信息提供便捷途径。

同时公共信息公开发为侵害公民和媒体信息权行为提供行政以外的救济渠道，就是司法救济。另外，加快推进党政领导干部家庭财产申报的立法工作，要实行新人新办法，如果你的法律颁布之前，你要五年、十年颁布，你要制定一个路线图，告诉老百姓什么时候颁布。在此之前新人新办法，新一届中央委员，新提拔的干部，可以把财产先公开，这个完全可以做到。

周淑真：十八大来打老虎震慑作用巨大

从我们现在国家党的权力制度模式来讲，“一把手”是权力之根本。从权力属性来讲，权力是一种支配他人的力量，权力具有独占性、扩展性、排他性和蜕变性。所以，在权力崇拜的社会背景之下，对权力的监督，特别是对于“一把手”权力的监督是一个大难题。

我要讲的就是治理腐败的路径选择，如何认识治标与治本的关系。我要讲的有三个方面内容：

第一，对当前中央反腐思路的理解。7月16日，中纪委王岐山书记出席今年第二轮中央巡视工作动员部署会的时候有一个讲话，我觉得这个讲话应该说是代表当前中央反腐的思路。这个思路是什么呢？就是面对依然严峻、复杂的形势，现在我们要有一个定位：现在的腐败依然严峻、复杂，党进行的党风廉政建设和反腐败斗争有立场、有目标，立场、方向有腐必惩，有贪必诉，以零容忍态度控制腐败，坚持不懈纠正四风，以优良的党风、政风带动社风、民风。

他认为当前目标是遏制腐败蔓延势头，保持高压态势，要重点查处党的十八大后中央八项规定出台和开展教育实践活动后的顶风违纪行为，越往后越严，要强化使之不敢的氛围。要制造一个让贪官不敢贪的范围，使顶风违纪者收敛，让伸手的人收手。

我觉得这个说的挺好的，坚决遏制腐败蔓延的势头。所以，我想他对目前这样一个形势的判断，再看我们十八大以来对于治理腐败的一个路径选择，到底是怎么样的腐败大面积的发生，如此严重的情况之下怎么进行治理？也就是说当前以治标为主为治本赢得时间。从一年多发展来看，明确了反腐败斗争的方向，治标和治本的问题是2013年1月王岐山提出来的。

第二个问题，所谓治标，在反腐败问题上，就是通过一定途径之方式、手段和措施，刹住不断蔓延的贪腐的风气，全面遏制腐败势头，老虎苍蝇一起打，切实解决发生在群众身边的不正之风和贪腐问题。对位高权重的老虎是怎么打的，十八大以来到6月30日，对反腐重拳击落下马的省部级老虎35个，产生了巨大的震慑作用，今年上半年查处了330多人。

所谓治本就是通过建立权力制度和权力约束的制度机制，就是通常讲的把权力关进制度的笼子，从源头上铲除腐败滋生的根源，十八大以来，在治标的同时也在强化治本。我们说八项规定既是治标的一个举措，也是在为治本建章立制。同时我们可以看到十八届三中全会中共中央关于全民深化改革若干重大问题决定里面关于反腐的那个条款，都是要从源头上，从根本上，从制度上去治理腐败。

从目前发展情况来看，刚才提到领导干部有关事项的申报公开的问题，这也是我们在那个座谈会上很多专家提到的问题，现在陕西省在开始实行，不仅仅包括家庭成员的重要事项，还包括存款、各方面的情况。应该说这一年多来推动各级纪委双重领导体制，制定的纪律检查体制，改革的实施方案，落实党风廉政建设中的党委的主体责任和纪委的监督责任，这些制度体制或者是权力运行机制的建立和创新，对于宪政建设的作用是长久而深远的，具有根本性的意义。所以量化权力运行制约和监督体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是现代政治的一个本质要求，同时也是我们治本的一个内容。

同时还有一些，你很难说是单纯的是治标还是治本，有一些举措是标本兼治的。比如说大家都看到十八大以后畅通广大民众参与反腐败的渠道，现在网络的发达，公民可以通过网络去进行检举。十八大以后中央就提出鼓励实名举报优先办理。

还有巡视工作的创新，并且形成全覆盖，巡视工作不仅能够发现一些地区和部门长期存在并日益严重、隐秘性强的腐败案件，产生巨大的威慑作用，更重要的是通过对这些大案要案的严肃处理，使人们看到巡视制度不仅仅是反腐的猛药，更是惩贪的离奇。这些东西不仅治标又是治本，是以治标的方式开始，但是最终达到了治本的目的。

周淑真：一年多来中央治标为治本赢得了时间

应该说一年多来党中央通过治标为治本赢得了时间，在腐败的高发态势下，通过强力打击得到初步遏制以后，制度反腐的推进才能够更加顺利，治本工作之所以迫切、重要，在于腐败现象最大的危害是严重破坏社会的公平正义，为广大人民群众深恶痛绝，层层不受制约和监督的权力滋生的腐败影响到社会的各个层面和各个领域，影响到民众的生活品质和社会心理，治本工作能够使贪案之风有所收敛，给人们以反腐的信心和决心，从而为治本赢得时间。

治本是权力规范在制度的笼子之内，权力在法治轨道上运行，从治标到治本我认为是一个渐进的过程，两者之间有区别，但是不存在明显的时间的界限，也不能说这个时间什么时候治标完了就治本了，其实治标的同时就是治本，八项规定就是一个规定，但是实际上是治本的，以后不能犯，就立了规矩。所以，方方面面的制度是一项一项建立起来的，是一个渐进的过程。

第三个问题，就是我个人对于反腐败斗争未来的理解。反腐败问题是关系到党和国家生死存亡的关键问题，一年多来的反腐败工作由表及里，由浅入深，源头治理，赢得群众广泛赞誉，展望未来，反腐问题上必须常抓不懈，警钟长鸣，严惩贪腐，有腐必惩，有贪必诉。

在治本问题上有人提出法治反腐，我认为这种提法也是可以的，但仅仅如此也是不够的，因为从目前揭发的家族案、串案、窝案来看，社会还存在腐败的风气和滋生腐败的文化土壤。比如说我们现在对权力极度的崇拜，对财富金钱无止境的追求，而且这种极大的占有欲，还有一人得道鸡犬升天。

总之就是价值模糊，信仰缺失，这种社会文化和政治生态建设必须与反腐败斗争同时并进，才能通过制度反腐铲除滋生腐败的出让，使反腐败才能达到标本兼治。应该说在持续中的反腐败斗争，我觉得我们做的比说的多，做的比说的好，所以需要理论界来进行理论学术的总结和阐释，因为现在反腐败在中国的历史上是空前的，在世界政党史上也是少有的。谢谢大家！

何增科：区分政务官和事务官，限制“一把手“人事权

提问：请问何老师，您说将来要建立职业政治家和职业文官制度，但是在中国一党统治下，成为政治家，需要竞选的环境或者竞选政治，但中国是没有的。您这个建议是有什么现实基础或者时间规划吗？

何增科：其实我们现在讲得类似于职业政治家，就是一些党政领导干部和行政主官，包括行政主管部门的行政首脑，他们是政官或者职业政治家。另外，一些人在这个部门里面是科长、处长等等，像他们是具体管理事务，具体提供服务的。

现在我们对这两部分人本身的管理是混同起来管的，这样就产生一个问题，就是“一把手”可以管到底，一竿子插到底，下面的处长、科长那些人现在变成什么？就是官僚政治化，投“一把手”之所好，就是依法行政和“一把手”之间选择的时候，如果“一把手”可以决定他的去留，显然他不会这样做的。我们最开始公务员改革方案是有政务官和事务官划分，但是一些原因比较敏感，我不讲了。实际上没有做出区分，统一管理下带来很多弊端，根子在这里。

从党和政府来说，培养职业政治家，可以通过让他成为政协委员、人大代表、党代表、行政主官，逐步往上。职业政治家最重要的是要善于把握民意，具有战略规划、战略思考能力，善于进行多方协调，引领社会方向。现在我们很多党政主官做的是一般普通技术官僚做的事。

总得来讲，假如说这两个通道分开了，我们的职业政治家选官的群体视野就大大开放。因为现在我们是从官僚队伍中间选党的领导干部，从下级党的领导干部选上级党的领导干部，所以选上来最终都是技术官僚。将来职业政治家群体，如果不是按照这个选法，社会上一些优秀的学者、律师、记者等社会精英，就有可能进入到职业政治家群体选择的范围之内。

我们今天讲“一把手”腐败问题，从国家层面来说是和党和国家领导体制有关系，现在这种领导体制是党和国家安排“一把手”，特别是党的“一把手”，书记挂帅具有最大权力。如果不讲中央层面，讲地方层面，叫做党政领导体制，上面是国家领导体制改革，下面是党政领导体制改革，如果不触及这个问题，很多改革可能是边缘化改革，会有一定效果，但是局限性也是很大的。

何增科：对纪委也要限权

提问：最近反腐有一种质疑，会不会导致下面官员为了讨好中纪委或者怎么样，出台一些比较严厉的措施，比如说关注严查官员的私生活。因为都知道相对来说，想查“一把手”的私生活是比较难的，谁去看？到最后还是普通公务员倒霉。所以现在公众也有这样的疑虑，会不会导致折腾？会不会折腾起来？我问周老师、何老师、聂老师，如果您三位有不同观点就更好了。

何增科：其实有两个东西中国古代都做过，可能产生两种效果。第一个就是古代到明朝的巡抚，巡抚原来是一种监察官，你让监察权凌驾于行政权之上，最后巡抚集监察权和行政权于一身，更加不可制约。如果把纪委地位提高，最后党内是纪委书记说了算，完全可能出现这种情况。我有把你官帽子摘掉的权力，最后还不都是听他的吗？全垂直的结果我们追求的是什么？是让纪委成为另外一个巨无霸？第二个是明朝东厂、西厂，可能会导致特务统治，大家都很讨厌。

周淑真：我觉得是这样的，从目前我们反腐败来看，可能有些问题是有阶段性的。比如原来纪委好多是摆设，不去办案、不去监察、不去监督。十八大以后我们强调纪委垂直领导也好，或者是纪委地位提升也好，我觉得都是在一定阶段。

其实这些中央来讲，或者整个社会来讲，权力配置应该是逐步平衡，纪委原来不作为，现在作为了，又说纪委是不是太什么了，以后大家都要唯中纪委马首是瞻。我觉得也不会出现这样的情况。

目前应该说是腐败的高发、多发时期，我们比较强调纪委、纪检监察部门的作用。如果这个时期过了以后，我们应该在这个制度里头找到一种平衡。所以，讲党委的主体责任，纪委的监督责任，党委还是主体责任，不是纪委，除了监督之外，纪委别的负不了，不是说纪委取代了一切。

具体到你刚才讲的，一个说八小时之外可以监督，一个说八小时之外不能监督，到底会有什么趋势出现？我当真没想好，我倒是觉得这个里头，除了我们反腐败的制度、体制以外，关键是人的因素，就是官员自身的素质，他自身的品位，自身的道德，也还是很重要的。原来我们讲光宗耀祖，如果一个人珍惜他个人的声誉，珍惜他家族的声誉也是一个好事情，他对自己有些方面就有所克制。我觉得现在包二奶、包三奶，每个贪官都有这个东西，就是揭出来的，没揭出来的我们不知道了。这个事我觉得和官员自身的道德修养，他的品位，他的人品还是很有关系的，这个从社会文化里面也要进行一些建设，不仅仅光是官场上的制度。

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