国有银行改革；行政性代理问题；银行财政职能；股份制改革
F830.2 A 1007-772307-0053-0002
一、国有银行的严重代理问题
国有银行除了发挥银行功能,还履行部分财政职能。国有银行的财政职能承担并非基于法律上对其性质和功能的界定。事实上,我国商业银行法明确规定了银行的企业法人性质。国有银行的财政职能承担是政府通过对其进行行政指令干预赋予的。政府行政干预以国有银行行政化管理模式为前提基础。国有银行管理模式的行政化表现在两方面：首先,国有银行的管理者的选任不是通过市场方式,其权利和责任的界定也不是基于与政府之间的经济契约关系,而是通过行政任命和授权；其次,在银行的内部管理制度上,银行各级管理者都由行政任命和授权,银行内部人事管理制度和薪酬制度也在很大程度上同于政府机关。
行政化管理模式造成国有银行严重的行政性代理问题。政府对国有银行的纯粹银行性业务经营难以设定绩效标准进行考评,造成国有银行在银行业务经营中的激励不足、约束软化。银行缺乏动力和压力去提高经营管理能力、业务创新能力。不仅如此,银行还会为了内部利益而不计收益和风险地发放一些贷款,多数最后形成需由政府承担的不良资产,即银行信用国家化,也就是通常所谓的内部人控制现象。由于银行管理上的行政化,地方政府也可对银行实行行政干预,搭财政的车,争夺国有银行的信用资金,因而导致一些银行不良资产形成。一些国有企业也会为争夺财政的免费资金而不归还银行的贷款。按行政机制确定的银行管理者,可能不具备银行业务经营管理才能,而不能对银行进行富有成效的经营管理。
二、国有银行改革的核心
针对前文分析的国有银行问题,国有银行当前改革首要和核心的任务应该是重构国有银行激励和约束机制的基础,从而建立起有效的银行激励与约束机制,减轻国有银行的代理问题,降低代理成本。
鉴于产生国有银行行政性代理问题的基础是国有独资的单一产权结构,国有银行改革的产权论者主张产权结构的多元化。当前国有银行的股份制改革试点也正是沿着这一思路在进行。诚然,通过产权多元化来取消国有产权的支配地位甚至于退出国有产权,国有银行的行政性代理问题就会因为失去了基础而不复存在,从而可以达到减轻国有银行代理问题,降低代理成本的目的。但是,这种改革主张是否抓住了问题的关键,给出了一个可行而且必要的解决呢?
首先,就解决的可行性而言,基于现实约束条件的回答是否定的。显然,国有控股的多元产权结构并不会消除行政性代理问题的基础。而在国家必须控制战略性行业的指导思想下,被视为战略性行业的银行业,国家必然要保持对国有银行的控股权。而且,渐进推进的改革中,国有银行的多元化产权改革过程中,国有产权也会长期地居于控股地位。因此,产权结构多元化主张尽管给出了一个国有银行改革问题解决的可行方向,但在一定的现实约束条件下,这一解决并不一定可行。
其次,就解决的必要性来看,实证分析的结果给予了否定的回答。郎咸平收集了全球78个国家958家银行的股权结构和经营利润方面的数据,加以研究后发现银行的经营效率与产权结构无关。La Porta等的研究表明,全球范围包括一些经济发达国家的银行国有产权相当普遍。也就是说,国有制银行也可具备同私有银行相互竞争共存的竞争力。
国外国有产权银行能够成功经营的事实已经证明国有产权并非必然要导致严重的行政性代理问题。这表明,在国有产权前提下,银行也可解决过于严重的行政性代理问题。而上一节的分析揭示,国有银行行政性代理问题直接源于其行政化的管理模式。因此,解决国有银行问题的核心应该是实现其管理模式的市场化。管理模式市场化的核心制度基础包括：国有银行经营管理者的选任要采取市场原则、运用市场方式,取代原先的行政方式；政府与银行管理者之间要以经济契约关系取代原来的行政任命和授权关系,管理者的权利和责任由经济契约界定,赋予管理者以谋求银行价值最大化的明确任务；银行内部管理中采用市场化的人事管理制度和薪酬制度,取代原来的行政式管理制度。在此基础之上,其他的制度设计与采用、方法手段的运用与改进都可归于技术层面的问题之列。
实现以上的基础制度变革后,国有银行与私有产权性质的商业银行代理问题的差异主要在于：所有者的全民性和从所有者到国有银行管理者之间,政府这一中间委托代理层的存在会削弱优选和监督国有银行管理者的激励。但这一差异不会导致两种产权性质的银行代理成本的较大差异。首先,在国有银行管理者的选任上,通过行政操作透明化,引入舆论监督和社会公众监督,形成对行政工作强有力的外部约束,可以弥补行政者的激励不足。其次,对于银行而言,不同于一般企业,除了其资本方外,来自于其他方面的激励和监督约束也发挥着非常重要的作用。足够强的外部激励与监督约束作用可以弥补资本方监督不足的影响。实现基础制度变革后,国有银行信用复归为银行信用。虽然存在“大而不倒”现象,即政府会对发生危机的规模庞大的国有银行实施救助,但这已是政府作为金融管理者在经过权衡利弊得失之后而做的投资安排,不是政府的义务,不是必然会进行,而不同于以前政府作为债务人受偿债义务约束的债务承担行为。因此,国有银行的债权人将会为保障债权而积极地发挥监督作用。而对于主要依靠负债经营的银行,债权人的监督对于银行管理者的约束作用重大。由于银行业内在脆弱性和大的外部性,管理当局也对银行实施严格监管。经理人市场的存在也会构成对银行管理者的激励和约束。另外,还有来自银行业自律组织、社会公众、审计部门和法律的监督以及银行业市场竞争,对约束银行管理者的行为都起着重要作用。而且,随着我国行政体制的改革和完善,行政效率提高,会增强优选和监督银行管理者的激励。
三、国有银行改革的前提和步骤
前一节分析指出,国有银行改革的核心是实现管理模式的市场化。然而,实际中的国有银行改革却一直没有触及其行政化的管理模式,事实上,国有银行改革中一直都有意或无意地在回避这个问题。行政化管理模式之所以一直得以维持,一方面是源于对计划经济体制管理模式的沿袭,形成了一种思维定势；另一方面更为根本的原因是政府对银行财政职能的依赖。
导致政府形成这种依赖的主要原因是金融资源的可得性和政府的厌赤字心理。对于政府而言,通过行政干预就可支配银行控制的大量金融资源,十分方便好用,于是形成了习惯性行为。由于经济体系已经习惯了长期计划经济体制时期的财政预算平衡做法,政府担心稍大的财政赤字就会超过经济体系的心理承受力,因此形成了政府的厌赤字心理。政府通过行政干预支配金融资源,让其中不能形成经济收益收回的部分以银行不良贷款形式挂在银行账上,从而实现财政赤字隐形化。
就财政获取资源的途径来看,政府财政筹资的可选方式是多样的,不必局限于行政干预银行方式。而隐形化财政赤字的作用无非是避免显形财政赤字规模超过经济体系的心理承受力而引起经济震荡。正常的赤字心理承受力应该基于对经济负担承受力的正确评价。研究结果表明,相对于负债水平我国经济的负担能力还很强,而只要保证经济增长速度快于负债增长,财政赤字空间就存在。实际经济的稳定运行也证明经济有足够的负担承受力。因此,即使存在经济体系赤字心理承受力过低的问题,解决问题的正确方法也应该是通过引导使之趋于正常水平,而不应是掩盖赤字,回避问题。可见,政府通过行政干预赋予银行财政职能的做法不仅不能获得不可替代的收益,反而造成银行严重的行政性代理问题。就成本一收益比较而言,这种做法极其无效,完全不应继续下去,而作为其基础的行政化管理模式的市场化改革是完全合理和必要的。
以上分析表明,国有银行改革的关键前提和切入点是解决政府对银行财政职能依赖问题。不过,这纯粹属于技术性问题,方法也应该有多种。比如我们可以执行如下操作：将财政需要银行安排的支出明确列入预算,银行代理财政收支业务按预先确定的标准收取代理费,所需资金作为财政向银行借款,实际上就是建立银行与财政间的经济契约关系,回归财政赤字的本来面目。而对银行以前累积的不良贷款的处理,则应明确认定为政府债务,作为银行对财政的债权。
综合前面的分析,国有银行改革的正确步骤应该是：将财政支出明确化、财政赤字显形化,以消除政府对银行财政职能依赖,复归银行信用本质,单纯化银行的经营目标为追求自身价值最大化；银行管理模式市场化；内部管理制度的设计运用,经营和管理技术的更新提高；为增加资本金来源而实行股份制改造；为提高经营管理水平和技术而引入国外战略投资者。前者是需要由政府来完成的工作,即应由政府推动的改革；而后者应该属于银行经营中的自发行为。从某种意义上来说,银行改革应该是指前一部分工作,如果所有工作都需要由政府推动进行,则表明有效的激励约束机制仍未建立,改革没有成功。
国有银行的股份制改革最终能否取得成功,关键在于能否解决前面提出的前提条件问题,并在此基础上完成管理模式的市场化。否则,也只能是搭建一个空的股份制框架并解决一些经营和管理上的技术方面问题,并不能实现改革的真正目的。在前提条件没解决之前,企图通过引入其他产权主体来制约政府干预银行的行为,只能是本末倒置,注定要失败。因为,分散的小股东不可能对国家大股东形成有效制约。而就引入境外战略投资者的可行性来看,因政府注重社会利益,投资者谋求经济利益,双方追求的目标存在冲突,缺乏合作的共同利益基础,或者合作破裂,或者各为其利而使银行前景更加恶化。
四、结语
国有银行严重代理问题源于其行政化管理模式,因此,国有银行改革的关键是实现其管理模式的市场化。
制约银行市场化改革的主要原因是政府存在对银行财政职能的依赖。银行改革必须以解决这一问题为切入点。银行改革工作是否全部需要由政府推动进行可作为判断改革成功与否的一个标准。
国有银行的股份制改革最终能否取得成功,关键也在于能否解决政府对银行财政职能的依赖问题,并在此基础上完成管理模式的市场化。
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