个人所得税 自行申报 民主纳税意识 权利
日前,国家税务总局出台的《个人所得税自行纳税申报办法》明确规定：个人年度所得在12万元以上的纳税义务人,在年度终了后的三个月内,必须自行办理纳税申报。这是我国首次对高收入人群自行申报制度做出的具体规定,也表明高收入者自行报税有了法律保障。
一、个人所得税自行纳税申报：蕴意深远
我国在1993年《税收征管法》初次颁布之时即确立了纳税人自行申报制度,随后于1995年、2001年、2002年相继对其进行修订与完善,但仍显得过于粗疏。纳税申报在《税收征管法》仅规定了三个条文,《实施细则》也只有八个条文,只是在纳税申报的主体、内容和方式上做出了原则上的规定。纳税人仅依据法规条文难以理解与掌握纳税申报的全貌与具体程序,这使得纳税申报制度缺乏透明度和可操作性。同时将大部分的规范空间留待税收行政机关并以部门规章的方式解决,又使得纳税申报的法定性大打折扣,而与真正意义上的纳税人自行申报、自行确定纳税义务的民主纳税精髓仍有距离。《办法》的出台,有效地促进了公民纳税意识的转变,标志着个税改革又迈出了新的一步。
1.充分发挥个人所得税在收入分配领域的调节作用,有效减缓收入差距扩大的趋势
笔者认为,目前我国居民收入差距扩大主要表现在社会财富向少数人集中的速度加快,而富人的个人所得税流失正是造成居民收入差距扩大的重要原因。从国家税务总局得到的资料显示,2001年工薪阶层上缴的税款约占全部税收的41%,而在上海、北京、深圳、厦门等地的调查显示,工资、薪金所得近几年占个人所得税收入的60%,呈现出“富人纳税少,穷人纳税多”的态势。同时存在的灰色收入、黑色收入等非制度因素更是加剧了收入差距的扩大。而《办法》的颁布正是我国分配制度向“限高、稳中、托低”改革方向迈出的第一步。通过纳税人的主动申报,有效地掌握纳税人尤其是高收入人群的收入情况,由先前税务机关采取“大海捞针”的税源管理模式向“有的放矢”的管理模式转变。通过来自纳税人和扣缴义务人双向申报的信息对比,查找重点税源的行业与人群,加大收入调节力度,形成有效的收入再分配机制。
2.建立健全的纳税申报制度,为我国有分类所得税制向综合所得税制转变提供有利条件
我国现行的个人所得税课征模式是“分类所得课税模式”,然而在这种模式下,无法体现公平与效率的课税原则。一方面征收不公平,扣除不合理,同等收入的人税负不同；另一方面税收征管效率低,容易产生少缴、漏缴税款等问题。相比之下,混合所得税制不仅符合当前中国国情,也被世界各国普遍接受与采用。这其中既包括欧美发达国家,也包括印度等发展中国家。有些评论认为目前我国公民的纳税意识差,征管水平低,只有待条件成熟后再实现个人所得税征收模式的转变,然而实现纳税自行申报制度恰好顺应了这一税制模式技术上的要求,通过建立健全的纳税申报制度,为加快税收管理信息化建设,提高税收征管的质量和效率提供了契机。
《办法》的颁布与实施,不仅强化了个人所得税征收管理,保障了税收收入,也在一定程度上完善了纳税申报制度,与此同时,我们应看到,在对个税改革不断深化的进程中存在的问题与阻力。
二、实施纳税自行申报规定存在的主要阻力
1.民主纳税的主体意识缺失
在我国漫长的封建时代,自然经济占据主导地位,劳动者“日出而作,日落而息”,过的是一种自给自足的生活,加之历代封建王朝又推行重农抑商的政策,因此在那样的年代,培养不出商品社会特有的独立意识、权利意识和契约意识。有的只是一种狭隘的小农意识。正是由于这种社会理性精神匮乏的传统背景导致了民众的独立意识、主体意识、权利意识和民主意识的弱化甚至消失。西方文化下行之有效的制度在我国文化背景下无法产生同样的作用。西方人将对经济利益的追求作为人生目的而不是手段,使得西方人的人际关系比较注重共同得益和长远发展,讲求社会性、信用和诚实。相比较而言,中国人从事经济活动更多地注重人情、关系,法律则显得苍白无力。在多数情况下,人们往往会舍法律而就人情,在一定条件下人情才是这个社会所接受的基本道德规范。这也是造成人们对处罚的预期成本很低的社会心理的主要因素之一。而改革之前,法律除了对扣缴义务人予以相应的处罚,向个人追缴应纳税款有明确规定外,对个人不申报行为所负的法律责任没有明确,造成个人指使单位少扣或不扣税款时的法律责任难以划分。在传统的理性文化缺乏与法律条文不明晰的背景下,民众的民主纳税的主体意识尚处于一种真空状态,而使得个税申报改革在负重前行。
2.纳税人权益保护欠缺
我国历史上纳税人的基本权利常常被忽视。汉朝皇帝诏令亩税率三十分之一,虽是轻税,但却“重赋于民”,以此变相手段侵犯纳税人的权利。真正意义上运用法律手段来保护纳税人合法权益是1993年之后才相继出台的几部法规。笔者认为,我国纳税人自身维权意识的淡漠是历史的产物,有着深厚的传统法律文化渊源与背景。而数千年来以“国家本位观”为出发点的法律制度无法孕育“人权本位观”的价值取向,更无法体现个人权利的个人本位法。要在全社会形成尊重纳税人,关心纳税人的社会环境,就必须要充分肯定纳税人对国家和社会的作用。
3.申报代理业务发展滞后
我国税务代理业务尚处于起步阶段,发展还很不成熟。当前存在的主要问题是税务代理独立性较差,单纯依靠税务机构的权力和影响力开展工作,公正性难以得到保证。并且税务代理业务不规范,行业的自律性差,代理的广度和深度都还不够。同时税务代理机构与税务机关的亲缘性而对纳税人权利的漠视造成纳税人对其缺乏信任感,使税务代理市场出现有需求但无吸引力的尴尬局面。《办法》颁布之后,有不少人希望有专业的税务代理机构来代理申报业务,因为个人自行纳税申报税款的计算会涉及到一部分专业税务知识,相对于普通民众而言并非易事。
三、对进一步完善我国纳税自行申报制度的建议
针对以上几方面的问题,借鉴国外纳税申报制度的成功经验,笔者认为,我国纳税申报制度可朝以下几个方面进行改革与完善:
1.大力推进民主政治进程,培养纳税人主体纳税意识
改革开放以后,在经济体制改革不断深入的同时,民主政治体制改革也在稳步推进,正是这种民主政治的社会大环境才能催生出纳税人主体纳税意识。在不断完善市场经济体系的同时,要尊重市场主体人格独立、地位平等,使得纳税人能够公平自由地参与市场竞争,将现代意义上的“法治”理念取代根深蒂固的“人治”的法律思想。树立民主、自由、平等、权利、法治的法律理念,真正确立纳税人主体纳税意识的思想基础。同时营造诚信纳税的良好氛围,在潜移默化中提高全社会的税法遵从意识。
2.进一步完善税收立法,切实保护纳税人合法权益
要保证纳税人权利的实现,必须进一步完善纳税人权利立法,使之成为一项基本的法律原则。然而目前我国宪法只规定了公民的纳税义务,未提及权利。笔者认为,在划分税收利益,配置权利义务时,应将纳税人的主体权利放在首位,而不能将纳税人单纯作为纳税义务人对待。同时也希望税务机关能切实转变工作态度和工作方式,加大为纳税人提供个性化服务的力度和水平,使纳税人从服务中切实感受到作为纳税人应有的权利和地位。在处理纳税人与税务机关二者的关系时,必须将二者作为税收法律关系的平等主体对待；在提倡执法工作透明化,充分发挥监督作用的同时,也应培养纳税人用法律的武器来维权、护权的意识。
3.充分发挥中介机构和社会力量作用,构建现代化的税务代理服务体系
阿克洛夫曾指出,经济主体有强烈的激励作用去消除信息问题对市场效率的不利影响,进而他认为许多市场机构可被视作是为解决信息不对称而产生的。所以市场机构可在其中消除信息屏障,发挥沟通信息的功能。若这些中介机构和力量得以发展壮大,则对征纳双方沟通信息必有裨益。笔者认为,税务代理以中介的立场,为纳税人提供所需的服务,将纳税人由于不熟悉税法或计算失误而少缴或多缴税款的风险降到最低。因此作为独立的代理服务机构,会普遍受到纳税人的欢迎。同时进一步规范发展税务代理中介机构,大力构建现代化的税务代理服务体系,尤其可以建立一些由政府资助的税收志愿者组织,旨在为无力承担税务咨询费的低收入者免费提供税收咨询,尤其以老年纳税人为重点,并不断发展壮大。
参考文献:
丁一:对我国纳税申报制度的评析.税务研究,2003
包子川李初仕陈光宇:纳税人意识与依法治税.税务研究,2003
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