【关键词】 个人账户基金；市场化；监管策略
个人账户养老金是老百姓的养命钱。随着个人账户的做实,基金积累的规模越来越大,如何对这部分基金的进行有效监管,在保证基金安全性的基础上实现其保值增值,既是当前我国社会保险基金监管的重点,也关系到制度发展的可持续性。十七大明确指出“采取多种方式充实社会保障基金,加强基金监管,实现保值增值”。劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要也提出“进一步完善收支两条线办法,制定按基金性质进行分类投资的政策；在确保基金安全的前提下,研究制定养老保险个人账户基金投资管理办法”。这表明政府高度重视研究个人账户基金在有效监管的基础上保值增值的问题。当前研究这一问题具有重大的现实意义与长远的历史发展意义。
一、个人账户基金发展历程
我国基本养老保险制度自1995年国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》33号）以来,确立由现收现付模式转变为部分积累模式,建立统筹账户和个人账户。在现行体制下,企业和在职职工要同时承担退休职工的养老金的支付和在职职工未来养老金积累的双重任务,当社会统筹缴费根本不足以支付离退休职工的养老金时,最便捷的办法就是直接挪用个人账户资金。制度的运行演变成“统账结合,混账管理,空账运行”的局面。截至2006年底,我国养老金空账规模为9000亿元,养老金账户节余4800亿元。为保持制度的可持续性发展,国家决心要进行统账分开管理,做实个人账户。2000年开始在辽宁等地区开展了做实个人账户的试点,2006年又陆续在天津等8个省展开了这一试点。目前,全国11个省市养老保险个人账户的积累金额达到786亿元。
2007年8月底,劳动和社会保障部会同财政部共同起草了《养老保险个人账户基金投资管理办法》,拟扩大养老基金投资范围,目前该《办法》已经基本成型,将于近期上报国务院。2007年11月30日,劳动保障部副部长刘永富表示,下一步,大量的个人账户的养老基金将实行市场化运营,这部分基金数量不会小于企业年金。
因此,本文分析的对象是在逐步做实个人账户的过程中所积累在个人账户中的基金以及做实以后继续积累的基金。此分析存在一个假设的前提,即我国今后将继续采取统账结合的部分积累型的制度模式,统账分开管理,并且国家将采取一切措施逐步做实个人账户。
二、个人账户基金运营的方式：市场化运营
个人账户基金市场化运营的必要性和紧迫性
1．统筹和个人账户两类基金不同性质的要求
现行的养老保险制度模式为社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。统筹部分采取现收现付制,以短期内的基金收支平衡为目标；个人账户部分则采取完全基金积累制,根据精算公式确定缴费率,养老金给付额由缴费和基金投资收益决定。由此对应了两类完全不同产权属性的基金,具有公共产权属性的公共退休金和具有私人产权属性的私人退休金。从理论上讲,个人账户具有私人产权属性,其所有者应该享有自由选择委托代理人、投资方式和渠道等权利,国家仅通过立法、政策制定、资格审查等途径给所有权人以相宜的制度支持或信息引导。然而,我国金融市场还不成熟,存在市场失灵因素,出于基金的安全性考虑,只能是个人账户所有者将基金的事实支配权让渡给政府及其委托人。但是,政府的角色只能是帮助所有者选择合适的投资管理人、托管人等进行市场化运营,并制定相关政策法规以规范这一过程,而非直接经营基金。
2．现行投资制度不合理是基金违规投资的原因之一,养老金的安全难以得到保障
按照1996颁发的《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》中相关的规定,社会保险基金结余主要用于购买国家债券或存入银行账户。我国没有将统筹和个人账户的资金分别作出投资管理的规定,而是都被限制在协议存款和购买国债这两个渠道里,是一种“统账合一”的投资管理制度,收益率很低。地方政府在掌握基金管理和投资权利的基础上,出于保值增值的压力和政绩考虑,为减轻本地今后的基金支付负担,往往采取违规投资行为,以期获得高的收益率。“统账合一”的投资管理制度,正是造成中国社保资金违规的原因之一。为吸取教训,防止在逐步做实的个人账户的过程中基金的挪用和违规投资,有必要制定统账完全不同的投资管理办法,基于个人账户基金的性质,对其进行市场化运营,以保证其安全的基础上提高收益率。
3．现行的投资制度使得个人账户养老金存在隐性损失,养老金不能实现保值增值
按照原劳动保障部《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》中的相关规定,养老基金只能用来存银行或买国债,养老金投资收益率低下,不能保值增值。有数据显示,在过去几年里,养老保险基金总的名义收益率为2.18%,但加权通货膨胀率却为2.22%,我国CPI指数也早已经超过3%,另据德国《财经时报》报道,从1998年至2004年,中国平均工资的年增长率在8～12%之间。可见,养老保险基金实际是在贬值和缩水,养老金存在隐性损失。巨大的隐性损失将直接威胁我国部分积累的养老金制度的合法性,如果个人账户基金连保值都做不到,又何谈能应付未来人口老龄化养老金支付的需要呢？制度存在的价值在哪里呢？解决的唯一办法就在加强监管的前提下,实行个人账户养老金市场化运营。
个人账户基金市场化运营的可行
1．相关法律法规将于近期出台,为个人账户基金市场化运营提供法律制度的保障
2007年8月底,劳动和社会保障部会同财政部共同起草了《养老保险个人账户基金投资管理办法》,拟扩大养老基金投资范围,目前该《办法》已经基本成型,将于近期上报国务院。据称,《办法》着重对以下四个方面做出规定：建立科学、民主的投资决策；适当扩大投资范围；实行专业化管理；加强管理和监督。《办法》的出台将个人账户基金的投资监管问题纳入法制化的轨道,为个人账户基金市场化运营提供了有力的政策和法律武器的支撑。
2．随着个人账户做实速度的加快,个人账户中将积累一笔大规模的基金
目前,全国11个省市养老保险个人账户的积累金额达到786亿元。吉、黑两省从2005年开始试点做实,从5%起步,每年“自费”提高1个百分点,目前均已达到8％。天津等8省市从今年开始从3%起步,相信几年内也会达到8%。做实账户的试点省份已达全国总数的1/3。基金积累规模的增大无疑对其收益率水平提出了挑战,它也是基金市场化的物质基础。
3．国内外养老金运行的现状为个人账户基金市场化运营提供了宝贵的经验
在国外,国外账户资金的投资管理主要分为两大类模式：一是以新加坡为代表的政府集中管理的模式；另一类是以智利为代表的由基金管理公司管理的模式。这两类模式在运行的过程中积累了不少经验教训。我们可以结合我国的实际,在结合两者优点的基础上来考虑自己的模式。在国内,作为养老保险第二支柱的企业年金具有和个人账户基金相类似的性质。目前,企业年金市场化的投资运行已经有了初步的完整的办法,取得了不错的投资收益率,并进一步的在探索好的投资监管方式。在个人账户基金市场化运营的起步阶段,我们完全可以多参考借鉴企业年金运行的有关经验。三、个人账户基金运营监管策略构想
个人账户基金的治理模式可以为信托模式
信托制是管理财产的重要法律形式之一。信托在财产管理上有一定的独特优势：信托财产的所有权和受益权的分离使信托资产有高度的独立性,能够较好的保障资产的安全性。同时信托中的受托人具有管理财产的自主权,使信托具有灵活性,能够提高资产的运行效率。美国、英国、澳大利亚、我国香港等国家和地区都将信托作为管理养老金的有效形式。目前,我国的企业年金也是采取信托模式类管理的。据悉,目前正在起草的《养老保险个人账户基金投资管理办法》,主要内容是个人账户基金由省级社保经办机构担任受托人,实行省级统一管理。实行信托制,省级社保经办机构做为受托人,遴选合适的基金管理公司作为投资管理人,合适的商业银行作为托管人,按照有关的政策规定,由基金管理公司做出合适的投资计划进行投资,可以获得较高的收益率。
个人账户基金管理方式可以是分权制衡型的
有学者提出：对于个人账户而言,在养老社会保险基金的行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离的基础上,应将个人账户基金的行政管理权交给社会保险管理部门,资产经营和管理权交给基金管理公司。具体操作过程为：个人账户基金在征集后进入省级社保经办机构遴选的基金管理公司,基金管理公司再根据与各省级社保经办机构签订的契约对个人账户基金进行多元化投资,以实现养老社会保险基金收益最大化,待职工退休后,根据其意愿,个人可以有两种选择：由基金管理公司继续经营和购买保险年金。
个人账户基金监督模式在现阶段应为严格定量控制监督。
基金监管模式一般分为严格定量控制模式和审慎性监督模式两类。严格定量控制监督模模式下,监督机构独立性强,权力较大,对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定,并根据这些规定,对基金运营进行严格的监控。审慎性监督模式下,监督机构只是在当事人提出要求或基金出现问题时才介入,平时较少干预基金的日常活动,主要依靠中介组织对养老保险基金运营进行监督。审慎性监督模式要求有一定的内外环境：相对完善的资本市场,投资工具多样,良好的信息披露机制；拥有有效内部治理结构的养老基金管理机构；成熟的经理市场和高效的监管机构。在我国金融市场不发达的情况下,考虑到个人账户基金毕竟是社会保障的第一支柱,我国目前应采取严格定量控制监督模式。
个人账户基金适宜采取分阶段投资的策略
国外的经验表明,养老金进入市场实现保值增值是一个渐进的过程,初期总是投资于低风险的产品,随着资本市场的成熟,再逐步加大高风险产品的投资比例。如爱尔兰就制定了适合自身基金特点的不同阶段的差异性投资策略。其储备基金的投资过程的前三个阶段为：初始阶段将基金存入银行。第二阶段不提取养老储备基金及其投资收益。基金管理人必须谨慎决定投资组合中股票、债券等资产的最优比例。第三阶段每年从养老储备基金中提取一部分发放给老年人。在此期间,养老基金的投资应更注重于短期投资,养老基金投资组合应适当降低股票的比例,增加对债券和现金的投资力度。虽然爱尔兰的国家储备金属于公共养老金,但其为既重视基金安全又兼顾基金的长期收益率而实行的分阶段的投资值得我们学习,按照爱尔兰的设计,目前我国处于第一阶段向第二阶段过渡的阶段,在严格的监管下可以尝试扩大投资范围,以使基金保值增值。
参考文献：
李珍,孙永勇,张昭华.《中国社会养老保险基金管理体制选择—以国际比较为基础》.人民出版社,2005
刘子兰.《社会保障基金管理和企业年金管理》.经济科学出版社,2007
郑秉文.《中国社保基金违规的制度分析与改革思路》.《中国人口科学》,2007年第4期
殷俊,赵伟.《社会保障基金管理新论》.武汉大学出版社,2007
赵志刚.《社会养老保险基金投资运作及监管》.天津财经大学会计学专业,2007
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