城市往往是通过一系列标志性的事件不断成长。如果说浦东开发开放揭开了上海一轮高速发展的序幕,那么世博会则标志着上海开始以国际大都市的形象展现在世界面前,并将实现新一轮更高水平的发展。
本届世博会以“城市,让生活更美好”为主题,对上海这一正在成长的国际大都市、以及对快速城市化的中国发展的意义是不言而喻的。有必要站在世博会这个发展节点上,总结发展、前瞻未来、放眼世界、结合实际,更好地推进上海作为现代化国际大都市的发展和管理。
开发世博无形资源
上海当前已经开始考虑世博后如何发展的问题,这是和整个国家推动结构转型和发展方式的转变相联系的。世博会为上海发展提供了新的机遇,这种机遇如果说在世博会之前是通过大量城市建设投资带动经济增长;而在世博以后,我们应该更加重视挖掘世博所带来的无形资源,为推动城市发展提供新的引擎。
这些无形资源包括“世博的经验”:在世博举办过程中对城市安全的管理、对志愿者的组织和社会动员的机制、对大型活动的组织和管理、场馆规划和交通管理等等,都形成了丰富的城市管理经验。将这些经验沉淀下来,通过制度化的方式使其发挥长期的效果,将有利于提高城市管理的能力,并适应城市逐步发展成为现代化国际大都市的需求。世博会是一个上亿人次人流的庞大系统工程,对城市运行体系带来新的考验,运作世博这个项目本身意味着城市运行能力的巨大提升。当前上海的实有人口已经超过2000万,未来人口将继续增加,国际移民和人口流动也将更加活跃,世博会为管理规模日益扩大和流动性日益增强的城市提供了一个对城市管理体制的预演和锻炼。
这些无形资源包括“世博的理念”:“如何让城市生活更美好”本身就是本届世博应对全球城市化挑战,汇聚全球的思考而做出的回应。综览不同国家和地区的实践创新,值得总结和研究如何实现更加绿色的城市化、建设更加智能的城市、更加美好的社区、更加和谐的社会、如何推动更有活力和动力的发展,以及如何建设更能满足人民需求和公共参与的社会。从某种意义上说,城市的本质是让人更好、更全面发展地生活在城市之中,要使人们得到富裕的生活、提高社会的福利、满足人的需求和全面发展,包括价值和精神的满足。如果城市中人们成为了挣扎于蜗居的房奴,如果在城市化过程中带来生态环境的破坏甚至崩溃,带来城乡之间和城市内部的分化,那么这样的城市化不仅不利于人的发展,反而转变成为对人类自身发展的制约,那么当然就不是更美好的城市化。是否能够促进人们在城市中充分发展,以及提高城市人口的总体福利,就成为更美好的城市化的主要衡量指标。
这些无形资源也包括“世博的创新”:世博展示了最近时期以来的网络信息技术、交通信息技术、新能源技术、先进材料技术、计算机和机器人技术等等技术革新。这些新技术的应用前景,展现了未来城市发展的面貌。对未来的美好图景永远激励着人类的想像和努力,并不断将人类社会生活带到更高的发展阶段。同时,对于这些新技术、新产业机会的研发和应用,也为城市和国家经济发展方式的转型和继续推动经济增长提供方向。人类历史上的每一次重要的科技革命,都会重构世界产业分工和重新确立不同国家在世界体系中的地位。
上海作为知识创新的前沿地区,也迫切需要以世博会所彰示的科技创新为契机,抓住包括新能源革命、新信息技术革命等技术创新的机遇,推动自身产业结构的变化,以及带动城市生活运行的变化,并带动长三角地区乃至国家经济发展,真正发挥经济发展的龙头作用。从1990年代开始,上海已经从工业城市转变为工商业城市;从2000年代开始,上海逐步从工商业城市转变为经济中心城市;如果未来上海能够从经济生产中心城市转变为知识创新中心城市,上海才真正有可能和成长成为和纽约、东京比肩的国际性大都市。
这些无形资源同时包括“世博的遗产”:世博给城市留下来的不仅是场地建设、道路交通改善等硬遗产,同时为城市功能的再开发提供了机遇。延续世博作为一场文化盛宴所展现出的开放、交流、创新和包容,有助于扩展城市的文化功能和形象,打造具有多样性和创新性的文化大都市。这种开放和包容不仅是对世界文明的开放和包容,同时也应该是容纳国内不同地区的移民文化,构造具有多样性和文化丰富性的文化都市,并从这种文化多样性中为城市发展创造活力和动力;这种开放和包容不仅是对现代文明的开放和吸纳,同时包括对传统文化遗产的再造和利用,并展现出具有中国独特特点城市文化形态。
世博作为一场文化的盛宴,也培育出一个较大规模的设计创意产业集群,对这样的文化产业继续培育,创造更大的发展空间,对城市文化繁荣和产业发展都具有积极意义。如果把世博会作为城市的名片,那么世博遗产的另一方面是世博作为城市精神的进一步发扬和传承,世博会作为现代城市文明的展示,对市民具有社会教育和普及的作用,本身是将上海推向现代化国际化大都市的一次演练。
超大规模城市面临的挑战
世博会的7000万参观者,以及平均每天40万人次的人流形成了一个象征。它象征着上海已经成为一个2000万人口级别的大都市,成为一个充满流动性和活性化的大都市,以及成为一个更加国际化和开放性的大都市。这样的超大规模和充满流动性的城市,给城市管理带来巨大的压力和挑战,也直接使“城市能否真正地让生活更加美好”成为突出的难题。
特别是,这样超大规模和充满流动性的城市发展所面临的压力还具有显著的发展中国家城市的特点。类似上海这样的大都市正面临着快速的城市化,以及面临着不断突破城乡二元结构的宏观发展背景,这些都进一步强化了对城市管理的压力。到2009年底,上海的城市户籍人口有1379万,常住人口1921万,实有人口2080万人,流动人口700多万人。在城市的巨大建设投资和就业机会的拉动下,带来巨大规模的人口集聚。如何对包括流动人口在内的所有人口提供必要的公共服务和社会福利,如何适应人口的流动性加强城市管理,如何使流动人口逐步在城市实现社会融合和获得对城市发展的共同认同,都使上海这样的现代大都市治理面临更加突出的压力。
超大规模城市治理所面临的压力还包括如何应对城市的社会分化和维护城市的公共安全。城市在现代化和全球化过程中社会差距日益分化,并增长了城市冲突和社会不稳定性。在人口流动性增强时,公共安全的风险也同时增加,例如上海有72%以上的犯罪为外来人口犯罪。特别是无工作岗位、单身和无保障的年轻人口,更加构成社会安全的不稳定因素。因此,对不同流动人口、根据其居住地和经济活动特征进行社会风险的评估和衡量是必要的。
城市发展过程中对城市空间带来的压力也日益增强。交通的压力是一个显著的表现,需要适应人口的流动性完善对城市的规划和建设。城市空间布局不仅关系到城市运行的效率,也决定了未来城市发展的潜力。某种程度上看,日益严重的市容环境管理和马路摊贩问题的核心也是城市空间资源分配上的利益冲突,如何能够在城市空间管理中更好地协调本地居民、流动人口和消费者的需求和利益,是城市管理需要应对的又一项挑战。
快速城市化带来的另一个严峻挑战是对发展持续性的影响。城市化意味着工业化的发展,意味着居民消费和生活方式的改变,意味着交通模式和城市形态发生变化,这些都带来巨大的能源和电力消耗。碳排放问题、环境污染问题已经对我国城市发展形成严峻考验,而随着我国超大规模社会的城市化的进一步发展,这样的城市化过程对我国经济发展的持续性,乃至对全球环境变化和气候变化将产生日益扩大的负面影响。世界城市发展是在不断应对城市化过程所带来的挑战和压力中摸索实践。无论是发达国家,还是其他发展中国家,都不乏成功的经验,也有不少发展的教训。而我国的城市管理也必然根据我国独特的国情,应对自身独特的问题,来为应对城市化挑战探索自身的发展实践。作为后发国家的城市化,在优化城市管理的过程中也因此具有后发的优势,能够结合先行者的经验教训,以及融合世界最新的发展理念和技术,从最高起点上设计自己的城市,努力引导更美好的城市生活。
从“城市建设”到“城市管理”
世博会之后,上海日益成为一个更加超大规模的现代城市,成为更加充满开放型和流动性的城市,城市发展也面临更加复杂的挑战和压力。这也要求城市发展的基本模式从重视“城市建设”向完善“城市管理”转变。
迄今为止的上海和我国的城市发展,更主要是通过城市建设的巨大投资,通过修道路、修地铁、造大楼来加以推动的。在世博以后,大规模的工程建设可能会减少,而如何提升城市管理的水平,来应对现代城市在城市化、全球化过程中的挑战将显得更加重要。这也进一步要求城市政府能够充分总结世博筹备举办期间在城市管理方面的成功经验,以及充分吸取其他国家在城市管理的成功实践,不断提高上海作为现代化国际大都市的城市管理水平。
世博会对完善城市管理所带来的第一个启示,是通过完善城市管理的信息化,推动建设更加智慧的城市。世博会的交通管理、人流管理都离不开信息化的发展,这种信息管理也同时意味着在世博以后,发展智能交通体系、智能物流管理等新兴产业能带来发展机会。对于日益增强的人口流动性而言,也需要通过加强信息化和促进信息共享,才能成为应对人口流动性的管理工具,并可以通过信息化为城市居民提供更直接的服务。
例如一些城市社区已经开始建立社区人口信息和统计体系,建立人口信息平台,通过集成人口和住房信息,动态掌握楼房的人口数、户籍数、流动人口数,加强社区人口管理,并通过教育、卫生、计划生育信息的整合,为流动人口提供及时的计划生育服务、入学教育服务,等等。城市网格信息系统也能够对城市管理提供更加细致和动态的工具。信息化提高了城市管理的效率和精确性,信息化也使更加充分的“政府-居民互动”得到可能。在城市管理日益信息化的过程中,我们也发现不同职能部门都掌握部分不完整的人口信息,而通过更加集成整合的信息共享和数据挖掘,能够避免“信息孤岛”,更好地为城市居民提供服务和管理。进一步来看,促进跨区域的人口流动和相关管理,也需要依托人口信息系统的相互衔接才能实现,并依托人口信息化促进社会保障的跨地区结算,促进劳动力市场一体化的形成。信息化将为实施更加细致高效的城市管理服务提供工具,并改变了传统城市管理的模式。
同时,信息化的发展也将改变城市居民的社会生活方式,通过信息化改造城市经济产业的运行。当前,信息化对城市发展不但没有过时,实际情况是我们城市管理的信息化水平还非常不足。我们还需要深度开发城市信息化管理,将电子政府、电子商务和电子社会整合在一起,使城市发展和管理带来巨大的飞跃。
世博会对完善城市管理带来的第二个启示,是应正确评价强政府体制的作用,努力动员社会力量、加强社会组织和建设社会共同参与的社会管理体制。举国体制对中国发展来说表现出独特的优越性,特别在组织世博会中通过全面覆盖、深入贯彻和指挥部方式的动员体制表现出无比的效率。但是过度的强政府可能也会压抑社会的创新,增强政府运作的成本。同时,对于超大规模的的国际都市而言,城市公共生活和公共事务管理的内容极大丰富,人口多样性、流动性日益扩展,城市市民的需求不断增加,过分依赖强政府的管理体制也越来越难以实现良好的城市治理。
本次世博会表现出一个突出特点是社会组织的动员和参与。包括贸促会等社会组织都积极参与世博会的组织和运作,众多社会组织和志愿者队伍也通过各种活动积极参与世博、服务世博。特别是在本次世博中,包括联合国儿童基金会、世界自然基金会、联合国人口基金、全球环境基金、世界知识产权组织、公共交通国际联会、国际博物馆协会、世界贸易组织、德国建筑师协会、美国音乐协会等48个国际组织参加展览,使世博会成为国际组织在中国聚会和展示自身形象的舞台。
与此相比,毋庸讳言,我国社会组织的力量还非常薄弱。因此,应以世博会为契机努力吸引国际组织进入上海或者留在上海;并以世博会为契机推动上海社会组织增强能力,扩展活动领域,带动城市居民对公共事务的参与,推动城市社会管理体制的发育。在这样的过程中促进社会组织的发展和合作推进城市治理,并引导我国社会部门参与全球治理,这将是世博会为上海这个国际化大都市的发展所开辟出的一个新的领域和新的课题。
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