内容摘要:由于缺乏合理促进生态文明建设的产权制度,造成了民族地区生态环境的不断恶化。本文以云南省为例,在分析了产权制度供给不足,土地所有权的多级代理和所有权虚置,土地流转缺乏市场机制作用,以及产权制度缺失对个人、企业和各级政府行为影响的基础上,提出了完善自然资源产权制度且明确环境产权;引入激励竞争机制且建立市场化的生态公共产权模式;建立生态产权混合市场模式及其运行机制,以推进云南生态文明建设的对策。
关键词:生态文明建设 产权制度 创新 战略选择
云南地处中国西南边陲,生态环境多样性、生物多样性和民族文化多样性并存,是云南的突出特征和优势。这样的省情特点,决定了云南的生态文明建设必须从自身实际出发,牢固树立生态立省的意识。但从云南的生态文明建设过程来看,由于缺乏合理促进生态文明建设的产权制度,导致云南由于透支资源而产生“生态赤字”现象,造成生态环境的不断恶化,所以亟需对生态文明建设的制度进行创新,而制度创新的核心是产权制度的设计及其改革。
生态文明建设中产权制度创新的动因
产权制度供给不足
长期以来,云南一直存在生态资源的产权不明晰或多重产权问题。例如,土地资源、森林资源、草地资源名义上属于全民所有或集体所有,但在生态产权没有明晰的情况下,所有的企业和个人都有使用生态资源的自由。这造成的结果是能够产生正外部性的生态资源会出现供给不足,而接纳负外部性的生态资源则会被过度污染。一方面,投资者没有为其付出的成本得到全部收益;另一方面,污染者没有为其产生的负外部性行为付费,也没有对生态资源进行补偿性的投入,结果可能是生态资源由于投入不足和过度使用而产生破坏、退化甚至衰竭现象。云南目前生态环境恶化的重要原因之一是对环境保护不力,而环境保护不力的重要根源在于缺乏有效的产权制度供给,造成环境产权界定困难,难以调动人的积极性和创造性来保护环境。
土地所有权的多级代理和所有权虚置
土地所有权的多级代理造成所有权虚置,国家所有权是虚体,各级政府管理权是实体,各级政府的土地管理权决定土地的供给,完全取代了国家和集体的所有权及各种利益。这种土地产权制度导致非农使用土地没有租金和级差地租,没有外部性成本,导致了资源的过度使用和环境的严重破坏。云南山地面积占总面积的94%,良好的生态环境和自然禀赋就是资源,就是资本,就是参与激烈市场竞争的后发优势。但由于土地的多级代理和所有权的虚置问题,从而引起委托失灵和代理失灵,同时控制权“创租”、“卖租”等机会主义和败德行为盛行,经济效率因此严重受损,制约了云南生态文明建设的进一步推进。
土地流转缺乏市场机制作用
产权制度作为一种基础性经济制度,影响着经济运行效率。只有市场交易主体对其所交易物品拥有明确的排他性私人产权,才能保证市场交易的顺利进行,否则就会导致外部性的产生。目前云南土地的最终处分权既不属于集体,也不属于农户,土地承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主,缺乏市场机制的作用,双方谈判地位不对等,缺乏市场机制下财产关系运作的自我稳定性。因此,承包土地跨区域、所有制调整的可能性还很小,限制了土地流转的可能性,尽管十七届三中全会以来允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营,但由于云南土地经营流转市场的发育尚滞后,因此现实中土地流转依然困难。
产权制度缺失对生态文明建设主体行为的影响
对个人、企业行为的不利影响
首先,不利于形成稳定的预期。产权缺失使承包权的长度和强度难以到位,各级政府往往会利用管理权优势来干预承包者的生产经营权,扰乱了承包主体的预期,使承包者对土地承包期限延长的预期并不太高,也不愿在耕地、山地或草地上进行大规模长期投入,导致对资源的掠夺性开发,恶化了生态环境。
其次,不利于生态文明建设资金的筹集。云南生态环境恶劣地区的居民收入水平低、资金少,而生态环境治理投资大、周期长、见效慢的特点往往使他们不得不维持原有的生存生产方式。如果他们拥有的土地承包权利是一个完整的物权,可以自由抵押获得贷款的话,生态环境治理资金的筹集就会容易许多,从而刺激当地居民大力发展生态产业和循环经济,正确处理开发与保护的关系,实现经济效益和生态效益的统一。但是“国家所有”导致的产权缺失使金融资本难以进入农村,使农村土地承包经营权抵押的设定出现了操作困难。
再次,不利于实现规模收益和外部效应“内在化”。生态产业一般具有生长时间长,劳动投入少的特点,需要进行规模经营。而土地“集体所有”隐含着平均分配和村组分割占有。云南目前土地流转市场发育不足,通过交易实现规模经营的可能性较小,面积太小使生态产业经营者难以高效利用生态产品,管护成本高,一些外部效应无法“内在化”。
对各级政府行为的负面影响
首先,容易产生依赖心理。由于生态文明建设是一项系统工程,短期内很难出绩效。云南位于我国长江、珠江等流域的上游,也处于东南亚几条大河的上游,是我国乃至东南亚地区的一条重要生态屏障。这使得云南一些地方政府存在严重的依赖心理,认为云南的生态文明建设应是国家行为,应由国家负责生态补偿。而退耕还林、禁牧还草等占用的大量土地减少了各级政府当前的土地收益,使云南各级政府将目光转向国家生态补偿资金,以求通过获取国家大量转移支付拨款弥补其收益损失,刺激了各级政府依赖国家款项建设生态文明的欲望。
其次,容易形成新的生态破坏,使治理速度赶不上破坏进度。由于云南各级政府财力有限,生态文明建设不可能全方位展开,只能先治理生态环境恶化比较严重的地区。但是各级政府为了追求自身利益最大化,加大了对未保护和治理生态资源的剩余索取,加剧了生态资源的破坏速度。
再次,不利于生态文明建设的可持续发展。由于生态产品是公共产品,产权界定不清,缺乏明确的产权主体,导致公有财产沦为无主财产,消费者无需付费即可消费,缺乏对使用者的有效约束与监督。而生态产品的养护方则是云南各级政府相关部门及广大当地居民,养护成本高而回报低,使林草水养护方的积极性受到影响,影响生态文明建设的进一步发展。
创新产权制度以推进生态文明建设的战略选择
完善自然资源产权制度且明确环境产权
云南资源耗竭和环境恶化的根源在于产权不明晰和产权配置不当,只有明晰的产权才能对滥用资源和污染环境构成阻隔屏障。因此,云南必须完善自然资源产权制度,明确各级政府、各类企业和个人对自然资源的产权关系,对自然资源合理开发利用,强调国家的资源收益权,使国有资源的所有权在经济上得到充分体现,以提高资源使用成本,遏制对资源的过度开发浪费行为。若能明确界定环境产权,形成相应的制度安排,使环境资源的外部成本内部化,那么就会改变成本与收益不相称的局面,就会促使产权拥有人和产权使用人愿意为生态文明建设投入改革成本。环境产权界定的范围既包括现有的自然资源和自然环境,又包括破坏生态环境与资源所造成的侵权和经济损失。对无法避免的资源消耗和环境污染,可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易,尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济性行为导致的外部非经济性行为。
引入激励竞争机制且建立市场化的生态公共产权模式
作为资源的公共产权主体,国家是个抽象的、不清晰的集合,权利无法被具体界定到某个人,因而,国家必须把行使资源的所有权委托给中央政府,而中央政府又必须委托给中央政府各部门和地方政府去管理。这样,生态资源的产权必然被层层委托给众多具体代理人去行使,由于国家代理人的政府和它的各级代理人利益目标都会存在差异,以及各级代理者的机会主义行为,使生态资源所有权代理主体在没有约束和竞争的情况下将产生严重的“政府代理失效”即“政府失灵”。当前,解决云南生态代理“政府失灵”的有效途径是引入自然资源产权代理者竞争机制,即引入政府间竞争。就是把生态环境保护纳入各级政府“政绩”考核的指标体系,并把传统的GDP核算转化成绿色GDP核算,以量化评估各个代理人的生态环境保护绩效。
由于所有者缺位,企业经营者的权利与责任不对称,使国有企业经营管理阶层疏于对资源的节约,造成资源浪费和非效率配置。所以,云南必须打破“公有”—“公用”—“公营”中的“公用”、“公营”运行范式,把所用权和经营权按生态资源公共性、外部性,做技术性分离,明确所用权和经营权各自的权能,引入民营企业、外资企业等非国有企业参与生态产权的经营和竞争,使国有企业从部分生态资源的经营领域退出,形成多元化、市场化的生态资源经营制度。另外,对生态正外部性的产品,政府可选择激励性补贴、政策性金融支持、税收减免、技术支持、优先采购支持等手段激励扩大生态正外部性生产;而对生态负外部性的产品,可通过法律禁止、政府规制和道德约束三种手段抑制和消除生态的负外部性,从而达到生态外部性求解的产权制度优化。
建立生态产权混合市场模式及其运行机制
生态产权交易多种多样,既有使用权与使用权的交易,也有使用权与所有权的交易,但最彻底的是所有权之间的交易。在生态环境资源具有完全的竞争性和排他性,外部性可以忽略不计的情况下,生态环境资源的所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性,因此能提高交易的收益。尽管云南生态效率低下根源于“公”权,但提高其效率的出路未必就在于全部“私”权化。所以,云南生态产权市场的完善,最终需要将部分的生态环境资源的所有权私有化,形成公私产权接轨的生态产权混合模式,为云南的生态文明建设奠定良好的产权制度基础。
根据云南的生态资源状况和生态产权现状,笔者试对其产权制度作如下安排:
生物可再生自然资源。主要包括各种动物、植物、微生物及其周围环境组成的各种生态系统,如草地、森林、野生动植物等。云南对这些自然资源的所有权安排,可借鉴国外经验,根据生态效益的大小安排所有权。对生态草地、生态林、珍稀动植物继续保持国家所有;对一般的生产性草地、经济林地等所有权,可通过拍卖或授权的方式转让给其他所有者,构建国家、集体、企业、个人、社会组织所有的多元所有权结构。
非生物可再生自然资源。主要包括土地和水等。这些在一般情况下不需要改变其国家或集体所有的性质,但对一些非紧缺性土地,如荒山、荒地等,云南可以在规定其目标用途后把其所有权拍卖,以激励企业和农户的长期投资,避免这些土地的生态状况继续恶化。
不可再生自然资源。主要指包括铁、煤、石油等各种金属和非金属矿物在内的矿产资源。对于这类特殊的资源,世界上绝大多数国家都通过立法确认其作为社会财富归国家所有,我国也在法律中明确规定矿产资源的所有权一律归属国家。但对一些非紧缺而没有规模开发效应的小矿山,如小煤矿、小铜矿等,云南可通过拍卖方式把其所有权出售给企业或其他经济组织,以克服矿产资源因“无主”而形成小矿山乱挖乱采状况;同时引入竞争和价格机制,改变云南目前矿产资源因“无价”而粗放开发和浪费使用的现状。
参考文献:
1.汪戎,朱翠萍.“生态赤字”的制度因素分析.云南社会科学,2007
2.胡阳全.云南民族地区的生态环境保护.云南民族大学学报,2007
3.卢现祥.西方新制度经济学.中国发展出版社,2003
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