内容摘要:本文通过对安徽合肥、芜湖、宣城三地被征地农民就业与社会保障制度制定和实施情况的调查,基于十七届三中全会精神,深入分析了被征地农民就业与社会保障制度在替代土地功效、提高制度的绩效性、解决农民基本生存与保障问题等方面的实施效果,提出更切合被征地农民利益的政策建议。
关键词:被征地农民 就业 社会保障
加快实施城市化和工业化战略是推动城乡二元经济向一元经济转变、缩小城乡差别的现实选择。但在近十年安徽城市化与工业化发展进程中,农地征用中的“剪刀差”现象日益凸显并广泛存在。如何使征地关系中保护耕地、维护农民利益、促进工业化和城市化等彼此冲突的多元化目标协调与均衡发展,安徽省在多年探索的基础上,2005年出台了《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》,并在安徽省17个地市施行,各地市先后制定了配套政策。这样的制度安排能否解决被征地农民的持续发展和后续保障问题;能否根据经济发展状况采取不同的就业与社会保障措施;现行的政策与党的十七届三中全会关于做好被征地农民就业与社会保障制度之间是否存在差距等,基于此,本文进行实地调查。以安徽合肥市、芜湖市、宣城市三个经济发展水平差异明显的地区作为调查点,因为三地基本上处于安徽省发达、中等发达和欠发达地区。采取随机抽样的方式,走访86户被征地农民、17个被征地的行政村以及8个县有关部门,就地方政府如何贯彻皖政63号文件和党的十七届三中全会精神,切实解决被征地农民可持续生计问题进行了实地调查,以使地区研究更具有中部六省代表性。
被征地农民就业与社会保障制度的经济学分析
城市化、工业化使农村土地不断被征用,产生了大量被征地农民。农民失去土地,也就失去了基本生活保障,如果得不到较好的解决势必影响社会稳定。正确估价农民土地的功效,并以相应的制度来弥补和保障农民生存和发展,核心在于土地估价是否充分、赔偿是否到位、收益分配是否合理和所采用的就业培训措施是否具有良好的替代性等。
土地产权制度
充分肯定农民对土地的“事实所有权”是正确评估土地功效的前提。拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征。据有关资料统计:土地为农民提供了20%-40%的经济收入和40%-60%的生活必需品,土地所提供的基本生活保障效用、直接经济效用、就业机会效用分别占总效用的38.62%、19.72%、16.95%。可见土地的保障功能对农民而言具有“最后”和“唯一”的特性,成为第一功效。因此,按照“土地换社保”的原则,将土地征用款一部分用于被征地农民基本生活保障制度的建立,不仅能弥补过去单纯货币补偿的缺陷,而且也是在被征地农民就业门槛相对过高的情况下,可选择的一种较好保障方式。
土地征用制度
合理的土地征用行为和征用价格是被征地农民就业与社会保障制度的物质基础。现行征地低补偿制度缺乏经济学依据,是城乡二元结构政策的延续。政府运用土地低补偿制度将农民集体所有变成国家所有,农民转出土地财产权在经济上实现得较少。无论征地是出于公共或非公共利益,让农民单方面作出牺牲都是不合理的。事实上,芜湖、宣城在城市扩张过程中没有严格区分公共利益和非公共利益两类征地补偿和安置标准,土地收益难以满足被征地农民就业与社会保障。如果农民对土地的事实所有权在土地征用过程中能够得到真正的保护和充分体现,就意味着土地征用价格将更加趋近于土地功效,土地收益更高,更有利于解决被征地农民的就业与社会保障问题。
土地收益分配制度
土地收益分配是决定被征地农民社会保障水平高低的关键环节。土地收益分配包括两个方面。首先,是土地收益的哪些部分进入分配。目前芜湖、宣城在考虑农民的土地收益分配时更多只限于现价收益,而土地的增值收益普遍没有进入分配体系。农民对土地的事实所有权意味着农民有权利获得农地转用后的增值收益。其次,是选择何比例进行分配。现实中由于征地过程中缺乏必要的社会监督机制,征地补偿安置费难以合理分配和利用,农民取之甚少。调查表明,宣城市宣政118号文件出台前,如果征地成本价为100,则农民只得20%-30%,村集体或居委会得30%-35%,乡镇政府或办事处及各部门得40%-45%。自宣政118号文出台后,征地成本价基本上归被征地农民所有,然而,从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,被征地农民得到很少甚至没有。因此,必须充分肯定农民的土地事实所有权,提高农民获得的比例,进行更加公平合理的土地收益分配。
土地征用赔偿制度
这是决定农民理性安排土地收益的重要保证。充分肯定农民对土地的事实所有权,应将一贯所用的“土地征用补偿”更改为“土地征用赔偿”。二者有着本质上的区别,“赔”必须价值均等,“补”则是对农民土地经营权交易给予弥补,数量可多可少。实际上长期以来所实行的征地补偿制度存在明显不足,使“补”的作用大打折扣。因此,“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障”,无疑可以避免补偿方式的弊端,提高被征地农民抗风险能力。
被征地农民就业和社会保障制度实施效果评价
三类不同地区被征地农民就业与社会保障情况
1.发达地区的合肥。为保障被征地农民的基本生活,按照“土地换保障”的思路,合肥市于2003年10月、2004年2月、2008年3月先后出台了《合肥市征用集体所有土地暂行办法》、《合肥市市区被征地农民基本生活保障实施办法》和《关于印发合肥市被征地农民养老保障办法的通知》。其规定市辖区内的被征地农民,只要没有参加城镇职工基本养老保险的,无论住居户还是外来户都一次性纳入保障范围。其被征地农民基本养老保障模式为与城镇职工养老保障衔接模式。参加被征地农民养老保障的人员,对以自由职业者身份参加城镇职工基本养老保险的,政府给予不超过15年的社会保险补贴;缴费满15年的,按城保标准享受待遇。缴费不满15年的,在退回已领的社会保险补贴后,按照合政1号文件有关规定享受待遇。截止2008年12月,该市被征地农民25万人,其中符合参加被征地农民养老保障的18.23万人,目前已筹集被征地农民养老保障资金4.15亿元。另外,2008年5月合肥市出台了《合肥市征收集体所有土地办法》规定:未就业的被征地农民可到各区、开发区的公共就业服务机构办理失业登记,领取《就业服务卡》,凭卡享受免费职业介绍、一次性职业培训补贴。
2.中等发达地区的芜湖。为完善被征地农民就业和社会保障,芜湖市2006年出台了《芜湖市市区被征地农民享受城市居民政策待遇的若干规定》芜政办43号文件,2008年又出台了《关于进一步完善市区被征地农民养老保障制度的意见》文件,从就业、养老、失业、医疗、工伤、生育保险等更广范围、更高水平给予保障。其被征地农民基本养老保障模式为实行新老兼顾模式。新政策出台后的被征地农民,符合被征地农民养老保障给付条件的,其养老保障金按市区城镇居民最低生活保障标准领取,并随市区城镇居民最低生活保障标准同步调整。新政策出台前征地,现已按规定领取养老补贴的被征地农民,其养老补贴标准调整到市区城镇居民最低生活保障标准的60%,今后随市区城镇居民最低生活保障标准的调整而提高。符合条件且办理生活费代发的被征地农民,比照城镇企业退休人员调整待遇,目前,已办理生活费代发的被征地农民3000多人。参加城镇职工基本养老保险的被征地农民,符合条件的享受城镇职工基本养老保险待遇。截止2008年12月,芜湖市被征地农民达21万多人,被征地农民男60周岁、女55周岁以上达3万多人,其中参加城保的达2.21万人。同时,芜湖市对男60周岁、女55周岁以下至男、女年满16周岁以上的被征地农民,实施技能培训和创业培训,通过技能培训、市场服务和政策引导在劳动力市场或专业市场推荐就业,被征地农民与城镇居民享受同等的就业服务,实行平等就业;在政策上将被征地农民视同国企下岗失业人员给予扶持,在税费减免、小额贷款、岗位和社保补贴等方面进行社会援助,鼓励他们就业与再就业、自谋职业和创业,鼓励用人单位吸纳就业,现已解决11万多被征地农民就业。3.欠发达地区的宣城。为切实做好被征地农民就业和社会保障工作,宣城市2006年12月出台了《关于印发宣城市被征地农民就业培训和社会保障实施办法的通知》。其被征地农民基本养老保障模式为实行政府、集体、个人共同出资保障模式,即政府6000元、集体6000元、个人6000元或3000元组成被征地农民养老保险基金。截止2008年12月,宣城市被征地农民达7.67万人,其中符合保障条件的被征地农民达5.94万人,纳入保障 4.39万人,保障率73.85%。为提高被征地农民就业竞争力,宣城市劳动和社会保障局于2009年8月出台了175号文件,对被征地农民进行培训。从调查看,40岁以上农民参加报名培训的不多,主要是自身文化素质较低,难以适应计算机操作、维修以及汽车驾驶等培训。
三类不同地区被征地农民就业和社会保障实施情况
1.从制度外看。三类不同地区统筹基金、就业与保障标准差异较大。从合肥、芜湖、宣城三类不同地区调查情况看,经济越发达,保障资金筹集越容易,保障标准越高。三类不同地区被征地农民社会保障基金来源方式见表1。从表1可以看出,发达地区的合肥市保障资金纳入市级财政统筹,个人出资也来源于统筹资金,保障性强;中等发达地区的芜湖市统筹基金主要来源于土地有偿征用收益和政府财政统筹资金,个人自己出资,保障资金相对稳定;欠发达地区的宣城市统筹资金主要来源于土地出让金和集体经济组织经营收入,保障资金稳定性取决于集体经济组织经营收入,保障资金稳定性相对较差。从宣城市抽样调查的7个村集体中除1个村经济条件较好外,其余收入均不稳定,村集体经济组织难以承担失地农民养老保险资金筹集。目前宣城市统筹资金主要是政府兜底,宣城市直、宣州区、宁国、绩溪等县不得不把集体经济组织出资部分纳入财政。
三类不同地区被征地农民保障标准见表2。从表2可以看出,除合肥市与城市社保接轨外,芜湖被征地农民即使个人缴费,到龄也只能拿到城市低保费,宣城市连城市低保都拿不到,对被征地农民缺乏吸引力。从宣城市直、开发区、宣州区调查得知,目前尚无被征地农民个人缴费参加养老保险。
三类不同地区被征地农民就业方式与就业效果见表3。从表3看,男60周岁、女55周岁以下至男、女满16周岁以上被征地农民就业状况不容乐观,就业率最高的合肥还有近20%的被征地农民未就业,从随机抽样86户未就业的被征地农民调查情况看,“4050”人员占90%,由于这些农民自身素质不高、专业技能不强,在激烈市场竞争中很难胜出,多数靠从事临时工维持生活,收入来源很不稳定,宣城市这种现象尤为突出。我国“十一五”规定失业率不超过4.5%,安徽被征地农民就业问题不容忽视,直接关系到被征地农民生活质量和全面小康的实现。
2.从制度内看。现行农地产权制度的缺陷。首先,集体土地产权主体不明确。根据《土地管理法》第十条的规定,“集体”一共有三种:“乡农村集体”、“村农民集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。 可以简称为“乡镇、村、组”三级,可以说,这种集体主体的虚拟和多样性,导致三者在不同程度上都想分割土地征用补偿费。2005年前宣城市土地补偿费70%归集体所有,实际上是村委会与乡镇实行5∶5分成或4∶6分成,村民小组几乎享受不到。土地权属模糊是导致被征地农民始终处于被动和弱势地位的根本原因。其次,集体土地使用权不稳定。按照征地制度规定,政府因“公共利益”需要占用农村集体土地的,政府必须采用征地方式,以“公共利益”名义将集体土地变成国有土地,然后再出让,出让的是市场价,而征地时的价格只是市场价格的一小部分。而这一小部分又有集体与农民两方面来分,农民实际到手的利益少得可怜。农民出于利己的动机,以无奈和无谓的态度对待征地行为,就成为现行产权制度安排中农民的“理性”选择。
被征地农民就业与社会保障制度优化的思考
逐步提高欠发达地区失地农民个人参保率
首先,加强对被征地农民养老保险正面典型事例的发掘和宣传,把党和政府的惠民政策深入贯彻。其次,与政绩、经济利益挂钩,建立分片负责制。按照先易后难,分类指导,典型引路,逐步推进的方法,从富裕群体寻找突破口,逐步向普通被征地农户推进。再次,为避免错领、冒领保障金,通过建立市、县、乡月报联网制度,开展养老保障登记证年审、与城保数据库比对、与殡葬机构联手核查等形式,认证被征地农民领取保障金资格。
探索土地产权制度改革
首先,改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。属于公益性征用土地的,按照同地同价原则及时足额给农民合理补偿。属于经营性建设用地占用农民集体土地的,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。其次,尽快完善相关法律法规与配套政策,明确界定农民土地“事实所有权”,以土地的市场价格为基础,科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准。最后,地方政府必须树立正确的权力观、利益观,改革现行行政思维方式,弱化“以地生财”的偏好。
建立被征地农民养老保障资金的安全征缴机制
建立被征地农民养老保障资金的安全征缴机制,确保被征地农民社会保障资金足额到位。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,首先,采取激励机制,鼓励个人缴费。各地区根据经济发展水平,以财政补贴奖励的方式,鼓励被征地农民根据自己实际承受能力分档次一次性缴纳,也可以根据经济状况申请按月或按年缴纳。其次,规范被征地农民社会保障措施落实情况的审核。征地时必须严格按照劳社部发 14号通知的规定,征收土地经依法批准后,要及时将被征地农民社会保障资金足额划入“被征地农民社会保障基金专户”。资金未足额划转的,国土资源部门不得办理供地手续。再次,加大中央和省级财政补助力度,做到应保尽保,不断提高保障标准和补助水平。现行的被征地农民养老保险政策,基本上是地方政府、集体、个人负担,若没有国家和省级财政投入,很难保证欠发达地区被征地农民保障水平逐年提高。最后,探索建立失地农民参与地方政府土地增值收益分配机制。地方政府根据自身财力和地方经济发展水平,按照被征地农民社保基金总额的一定比例,在土地增值收益中提取50%-70%的资金,建立被征地农民社保风险准备金,以应对未来的支付风险。
拓展就业渠道且建立被征地农民就业的长效机制
解决被征地农民的根本出路在于解决他们的就业。首先,建立城乡统一的人力资源市场,引导被征地农民有序外出就业;有条件的地方,按照下岗失业人员再就业税收减免、小额担保贷款、职业介绍补贴、职业培训补贴等各项财政扶持政策,鼓励被征地农民就近转移就业。其次,鼓励用人单位吸纳被征地失业农民就业。建立土地使用与安置就业挂钩的协商机制,尽可能让用地单位消化被征地农民或对其进行就业帮扶。用人单位吸纳被征地农民就业的,按照规定享受劳动就业服务企业“三免两减半”的优惠政策。再次,创新培训模式,提高培训就业率。要针对被征地农民的需要,最好事先通过村委会征求农民的想法,再定培训内容,切实提高培训的针对性。在统筹规划、整合现有培训资源的基础上,实行再就业培训定点单位与用人单位紧密对接,结成“1+1培训联盟”,把培训就业率与培训经费补助紧密挂钩,对培训后能够及时就业的,适当提高培训补助经费标准,确保经过培训的被征地农民就业率在60%以上。最后,政府应成立城乡被征地农民就业指导中心,将未就业的被征地农民纳入再就业服务体系,发放《就业服务卡》,有计划、有步骤地提供就业援助和创业指导,鼓励被征地农民自谋职业和自主创业。
参考文献:
1.姜长云.农村土地与农民的社会保障.经济社会体制比较,2002
2.王克强.土地对农民基本生活保障效用的实证研究—以江苏省为例.四川大学学报,2005
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