保障房建设的资金窘境,将沿用8年之久的住房公积金制度推向变革。
6月10日,复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰对《财经国家周刊》记者表示,针对《住房公积金管理条例》修订的方案于2009年9月上报至国务院后,最终在多个细节问题上达成了共识。
在修订后的新条例中,公积金增值收益不仅可用于廉租房建设,还涵盖经济适用房和公共租赁房。而且,住房公积金结余资金的50%也被允许参与保障房建设。
目前,多个城市已出台试点实施方案。济南和厦门相继在4月份明确表示方案将逐步付诸行动。知情人士透露,“原则上每省确定一个城市,有先有后,第一批参与试点的省份达到18个。”
厦门市社会保障性住房建设与管理办公室副主任王朝晖告诉《财经国家周刊》记者,“厦门在3月份参与申报工作,决策层已原则上同意了我们的方案,试点城市的批复也已经下来。”
至此,千亿公积金参与保障房建设的规划开始进入实际操作的阶段。
盘活公积金
试点始于2008年。
根据住建部当年公布的资料显示,截至2008年末,全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元,同比增长27.54%。
伴随缴存总额的不断扩大,其区域不平衡性也愈加明显。
住建部副部长齐骥公开表示,由于公积金不能跨区域转移,造成了有些省区公积金贷款率已经超过了90%,甚至更高的比例。而在一些房地产市场不是特别活跃的地区,公积金的沉淀量却很大。“这就是为什么我们还有2000多亿元的资金没有贷出去。”
按照国务院要求,2010年全国将建设各类保障房580万套。千亿公积金虽无法弥补保障房资金缺口,却可成为有效补充。
此种背景下,盘活公积金的尝试被提上日程。
2009年10月,住建部等七部委联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》,明确提出利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设,并启动试点工作。
《实施意见》规定,“在优先保证职工提取个人住房贷款、留足备付准备金的前提下,可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设”
复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰透露,住建部为此成立专门课题小组,历时近2年,完成了前期制度建设及具体操作方案。“比如谁来收集闲置资金,谁来发放贷款,谁来监督,谁来回收。”
“一方面公积金长期闲置,而且实现增值的渠道很少。买国债是对资金的浪费,也是对缴存人利益的损害。另一方面,保障房又这么缺资金,所以两者可以结合起来。”陈杰说。
这对纠结于资金困境的地方政府来说,无疑是雪中送炭。2010年初,住建部与各省市分别签订了责任书,将保障房建设任务落实到人,这大大加剧了地方官员的压力。
唐山市住房建设局住房保障处处长戴路平透露,为完成“军令状”,唐山正筹建一个“保障性住房投资公司”来缓解资金压力。“资金仍是最大问题。”她对《财经国家周刊》记者表示。
“很多地方政府都拿不出钱,迫切希望多几种募集资金的渠道。” 王朝晖说,公积金制度的变革不仅体现出其住房保障属性,大幅减轻地方财政的负担和压力,同时可以更好地建立住房保障制度的资本运作。
王朝晖透露,厦门2010年计划建设2.5万套保障房,总建筑面积近200万平方米。按照厦门自行测算,加上住建部的要求,厦门此次可拿出大概4.5亿公积金来填补保障房的资金缺口。
“大区制”设想
在近2年的调研中,复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰发现,公积金存量不平衡是公积金制度变革的重大阻碍。
“像上海以及江浙的很多城市,资金紧张,保障人群也多;而一些中西部城市资金闲置比较多,保障房建设压力却不大。”陈杰说。
这意味着,即使公积金被允许投资保障房,城市间的效果也将千差万别。
“让一个城市单独做意义不大,一个城市能有多少钱?允许跨地区调剂,头寸拆借,这才是可行的模式。”陈杰说。
在此前提下,陈杰判断,必须有一个专门的、全国性的住房公积金管理中心来统一协调。这个中心,将成为未来贷款的主体。“我们已经向住建部提出建议,但因为面临体制改革等问题,最终的结果,可能还是由各地公积金管理中心来负责。”
陈杰提出的折中方案是,将全国分为几个大区,比如华东区、华南区,通过大区进行调配资金。“起码好过单独一个城市去做,否则可能会出现一些难以控制的贷款风险。”
他透露,公积金课题组的方案有两个核心,第一是有偿贷款,第二则是按大区来配置。
在前期论证中,该提议亦引发诸多争论:比如保障房先给谁建,在哪个省市的哪个地段建。
在陈杰的设想中,“大区制”也只是一个过渡,它将担负汇集资金、协调资金和政策咨询的功能,并在未来成为“国家住房银行”。
陈杰告诉《财经国家周刊》记者,他向住建部提出建议,增设一个全国性的保障房运营机构,每个省有分支机构。“公积金管理中心来借贷、放贷和督促还款,但不必涉及如何分配问题。如何分,怎么用,交给这个保障房运营机构来管理。因为公积金管理中心没有能力去鉴别哪个省份、哪个城市最需要资金,以及资金的安全性。”
记者在采访中注意到,此建议曾为多个政府官员和学者提及。
尽管统一协调还是单独管理仍在争论之中,但江苏省已先行一步。知情人士透露,江苏已经允许在全省内调集调配公积金头寸。“未来肯定要整合的,现在也是打好基础。”该人士表示。
在全国首个提出“应保尽保”的厦门,则尚未考虑机构问题,王朝晖表示,在厦门提交的方案中,机构先按照原来的去做,也就是当地公积金管理中心来负责贷款事宜。
“的确存在矛盾,东部额度不够,西部余额很多,但是由全国统一的机构来管,还是由各个城市来管,这个可以再论证。但是在资金调度上应该打破其地域性和局限性。”王朝晖说。
资本金使用争议
2002年颁布的《住房公积金管理条例》,对使用公积金建设廉租房有明确的规定。
中国房地产业协会副会长朱中一对《财经国家周刊》记者表示,按照当时的规定,公积金增值收益有三个用途:风险准备金、管理中心运营费用和廉租房建设补充资金。
“只提到了廉租房,而且只针对公积金增值收益,没有提到资本金。”朱中一说。
制度的障碍,使公积金建设保障房的合理性受到了质疑。
“动用公积金是花老百姓的钱,但保障房应该由政府来承担。”上海市房产经济学会常务副会长郭世民告诉《财经国家周刊》记者。他透露,在今年全国政协会议上,该提议就曾引发争论。“一部分委员认为,可以将公积金的利息用来建保障房,而非本金。”
朱中一也表示,从条例本身来说,变革需征求缴存人的意见。“公积金本质上是属于个人所有,这是已经定性的,但这么多人,如何征求意见?”
他建议,“何不修改原有法规?让公积金参与保障房建设变得顺理成章。”
“实施意见中要征求缴存人同意。我觉得关键在于如何看待各地的公积金管理中心,若把它看做银行,当然可以支配使用,保证能还本付息就可以。缴存者的资金支配权已经让渡给银行了。”陈杰说。
中国房地产业协会秘书长、北京市建委前副主任苗乐如对《财经国家周刊》记者表示,作为一种互助性资金,公积金不一定只服务于缴存人,这是很狭隘的观点。“政府主导保障房建设,不一定要直接出钱,统筹工作也很重要。”
对于2009年9月上交的新条例,陈杰说,“大家一致的意见是,公积金不能继续无偿地划拨给廉租房,这已经形成共识。我们建议,扩大住房公积金的资本金,要越做越大,不能被吸走。”
他认为,一个最理想的状态是,使公积金管理中心成为一个类股份公司,大家都是股东,参与分红,“当然这还需要很长时间。”
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