专家建议，应改善预算管理、完善税收制度、理顺中央与地方财权与事权，改变政府对资源的配置、减少不合理的干预
十八届三中全会开启了全面深化改革之路。而在涉及经济、社会等诸多项改革中，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)把深化财税体制改革单列一章，其关键词是“财政是国家治理的基础和重要支柱”、“建立现代财政制度”、“发挥中央和地方两个积极性”。
财税改革一直被很多学者视为深水区改革的基础和突破口。国务院参事夏斌曾说：“没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之坎迈不过去。”除了改善预算管理、完善税收制度、理顺中央与地方财权与事权外，还涉及到改变政府对资源的配置、减少不合理的干预、向公共服务职能转变等内容。
建立现代财政制度的核心是什么？如何改变地方政府过度干预市场经济，在公共服务领域缺位的问题？如何改进预算管理制度，制定中长期财税体制渐进改革方案？中国经济时报记者就此话题采访了业内知名专家和学者。
现代财政制度的核心是预算管理
《决定》中提出建立现代财政制度，主要包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。用财政部部长楼继伟的话说，“现代预算制度是现代财政制度的基础。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三方面，审核预算重点应该从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”
“现代财政制度的核心要求是能够匹配现代市场经济和现代国家治理，从机制上使地方政府的行为合理化。财政公共资源配置决定政府公共活动的范围和方向，只要财政机制能够适应市场需求，就有助于实现政府职能的合理化，使其既不越位又不缺位。”财政部财政科学研究所所长贾康在接受中国经济时报记者采访时说。
“建立现代财政制度，是完善我国国家治理的一项重要内容。其中，预算管理制度是财政制度的纲，是现代财政制度的基础与核心。完善预算管理制度，可以做到纲举目张。”北京大学经济学院副教授、北京大学中国民营企业研究所所长黄俊立告诉中国经济时报记者。
他表示，长期以来，由于政府和市场的关系还没有完全界定清楚，我国预算制度离公开、透明、规范、完整的要求还有不少差距，政府各种收入没有完全纳入财政预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。因此，建立与现代市场经济相适应的预算管理制度显得尤为紧迫和必要，关系着现代财政制度能否真正建成。应尽快改进现有的预算制度，实现全面规范、公开透明的目标。
天津财经大学经济学院副院长丛屹教授对本报记者表示：“现代财政制度最重要的是建立现代的财政预算管理，形成对预算和决算的法治化管理，今后严格限定政府的收和支，法治化之路是肯定要走的。地方财政更强调公共服务，未来尽可能的取向是公共财政，这是未来的发展方向。”
他进一步分析称，1994年分税制改革以来的最大争论就是地方政府为何要搞第二财政，包括土地财政，是因为地方的事权大于财权，这次整体的改革思路意味着将以理顺事权为主，有两条路可以走：第一条路是向地方扩大财权，这条路可能性比较小。第二条路是中央上收一部分事权，这条路还比较可行。
《决定》也提出实施全面规范、公开透明的预算制度。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
调整地方事权和下放审批权
我国中央和地方政府事权和支出责任划分一直不清晰、不合理，并且饱受诟病。一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任。楼继伟称：“今后在明确政府间事权划分基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。”
用贾康的话讲，财政问题，实质上是公共资源配置体系与机制问题，要服务全局。事权，即政府支出责任的重新划分，是深化财税改革的始发环节。而财政层级扁平化是改革的核心理念。“应当将财政层级先由目前的中央到乡镇的五级，扁平化为中央、省以及市和县三级。在这种理念下，构建一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基。中央需要下放一些必要权力。”
在丛屹看来，现代财税体制转变应通盘考虑、规范运作。把一部分地方承担过多的事权上交给中央，匹配中央与地方的责任。短期来看，政府和市场的定位、地方的事权涉及调整，而减少政府的投资行为、压缩政府的财政支出、提高政府的财政效率已开始实行了。未来市场能做的事情，政府不要再插手，同时减少政府的投资行为，转变为公共产品和公共服务功能。这是事权改变最大的框架。
“合理确定中央政府和地方政府责任、合理划分财权与事权的关键在于正确处理政府与市场的关系。”黄俊立教授认为，以史为鉴，当政府变得强势或者试图在很多事情上都有所作为的时候，往往也是社会矛盾最为突出的时候。历史上的文景之治、贞观之治和开元盛世等都是在政府放权让利，采取无为而治的政策中出现的。
“当前，我国政府还是一个大政府，事无巨细都要管，甚至管到了方便面、大蒜的定价，政府公共服务的职能反而变得不突出。因此，必须按照完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率的原则，对现有的财政体制进行改革，建立事权和支出责任相适应的现代财政制度，同时发挥中央和地方两个积极性。”他对记者说。
黄俊立建议，从中长期来讲，确定中央政府和地方政府的责任，明确政府的事权，真正做到简政放权，让市场发挥决定性作用。加强预算管理的制度化建设，完善《预算法》，加强预算的严肃性。预算的编制与通过要公开透明，强化人大和政协的监督作用，同时引进社会力量的监督。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。建立健全一般性转移支付增长机制。
向直接税为主的税制体系转变
财税制度改革与收入分配制度改革、土地征地制度改革等息息相关。《决定》也提出，完善税收制度；逐步提高直接税比重；推进增值税改革，适当简化税率；逐步建立个人所得税制；加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环保费改税。
专家们对提高直接税比重表示赞同。贾康表示：“在解决居民收入差距过大问题上，应充分利用税改中逐步提升直接税比重的空间，加快建立个人所得税制度来加强超额累进调节机制，通过加快直接税制建设步伐，来缓解收入分配领域的矛盾和负面影响，优化再分配机制。”
丛屹也认为，此次三中全会公报中提出稳定税赋，短期之内为平衡地方财权，但稳定并不意味着未来税赋不变。从中长期来看，还是应该进行结构性减税，进行税制调整。政府的宏观税赋包括地方收费和收税，如果未来调整结构，下放一些审批权，减少对市场的干预，就应减少从民间取得的一些收费，这是一种减负行为。符合积极调整税制结构的方向。
“从中长期看，应该体现税制结构向现代税制改革转变的方向，真正激发市场活力，减少压力。我一直赞同把间接税为主的税制体系向直接税为主的税制体系转变。减轻税赋，简化税种，是建立现代财政制度的应有之义。”丛屹称。
“现代税制改革还必须起到调节公共收入分配的功能。现在的二次分配不完善，基本都变成了薪酬税，单一的房产税、所得税都不能起到调节收入分配的功能，真正鼓励投资的现代税制中，只有以直接税为主才能完成。这不仅仅单纯影响地方财政收支问题，还涉及到社会公平、完善二次分配、鼓励投资的问题。”
(责任编辑：DF126)
相关：