内容摘要:环境协议是环境政策创新的结果,其之所以能在环境管理领域得到大量运用并且取得了较好的环境绩效,是有其合法性基础的,主要包括社会基础和理论基础。本文对此进行了探讨。
关键词:环境协议 合法性 社会基础 理论基础
环境协议是指企业、个人为履行环境义务或自愿承担比现行法律规定更为严格的环境义务而和政府或环境主管机关签订的协议。环境协议作为一种具有创新性的环境政策,其最初始于日本,即1964年在日本横滨诞生的“公害防止协定”。其创新意义在于是通过和环境管制对象签订协议、而不是以传统的强制方式来实施环境政策,并且取得了更好的环境绩效。环境协议也由此被各国尤其是发达国家所借鉴、吸收。环境协议之所以能在各国的环境管理领域中得到大量的运用,其较好的环境绩效固然是一个重要的原因,但是,更深层次的原因还在于其有着内在的合法性基础,包括社会基础和理论基础。
环境协议的社会基础
环境问题日趋恶化引致的公众抗争加剧
因环境问题引起的公众抗争,甚至是和政府的暴力事件,很多国家都曾经发生过。例如在20世纪上半叶的日本,由于坚持环境保护不得妨碍经济的发展,因此,日本的环境问题随着经济的发展也日趋严重,从20世纪60年代开始,公害问题在日本开始迅速地扩散开来,在全国各地的工业地带相继发生了公害病,日本国民反对公害的呼声为此不断高涨。农民、渔民和城市居民举行的请求救济被害、预防公害的请求、陈情、建议等抗议行动和呼吁立法行动不断出现,起诉公害的案件从1966年的约2万件上升到1970年的6.3万件,公害预防和治理迫在眉睫。
在我国台湾,环境保护协定的实行是台湾民众理性化的对抗环境问题的结果。在此之前,随着台湾经济的发展,公害问题日趋严重,引发民众大规模的反公害自力救济运动。在1981年至1986年台湾地区就发生如中国合成橡胶碳烟厂污染案,阿米诺酸厂污染案等108件公害个案。导致附近居民反抗的主要原因有三点:首先是对政府有关开发案的审查没有信心;第二是设厂可能对其土地的权益甚至是生计有所影响;第三则是对政府事后管制能否彻底执行,普遍持怀疑态度。长期的抗争不仅造成重大社会成本的支出,而且也造成了投资资本的大量外流,影响了台湾的经济发展。
正是由于公众环保意识的觉醒,自力救济事件层出不穷,迫使政府重视环境问题带来的危害,从而严格环境管制。与此同时,企业在失去了周边安定的生产环境的同时,也逐渐意识到自身具有良好的社会形象和与公众具备良好关系才符合自己的根本利益,况且又可能面临着更为严格的法律管制,因此,很多企业积极的同政府达成协议以自愿的方式来进行自我环境管理以改善社会形象。
和解或契约的文化传统
公害防止协定能在日本得以运用,也是源于日本具有“以和为贵,注重事前协议”这种文化传统习性。受中国儒家“以和为贵”的思想影响,日本传统社会十分重视人际关系的维护,尽可能避免纠纷,即便发生纠纷也是在相互了解的情况下解决,纵使不亲密关系的人发生纠纷也鼓励通过司法外的体制来解决,所以,在行政管理领域,日本行政部门极欲与规制对象保持高度的信赖关系,多不愿以强制性的行政处分来破坏这样的关系而以软性的行政指导替代之,因此,日本具有以行政指导替代强制性行政处分的风格,其行政部门规制执行活动具有“非正式手段导向”的特征。可见,公害防止协定在日本的运用是其这一文化背景的必然产物,尤其是面临着“法律先占”的缺位时更是如此。
在欧美国家,环境协议的出现则和契约的文化传统有关。欧美国家虽然不具有日本的和为贵的文化传统,在以协议处理事务、解决纠纷方面,契约观念却根深蒂固。早在君主专制时期,契约就被西方国家用来反对君主的封建统治。在西方文化看来,契约包含着他们所追求的自由、平等、意思自治和公正的意蕴。契约在西方国家广泛用于调整社会各个方面的关系,甚至被用来解释国家的产生和被作为法治的理论基础。因此,在环境管理中使用契约来规范环境管理机关和企业之间的环境权利义务便顺理成章了。
传统命令控制型环境政策的局限性
环境问题是市场失灵所导致的结果。这和以亚当?斯密为代表的自由主义政府论的观点有很大关系,该理论认为市场这只“看不见的手”可以自动有效的配置资源,国家的职能只是对公民的财产和人身进行保护,并确保社会安全以及确立和维持某些公共事务和某些公共设施。但是,在环境资源领域,市场非但不能有效的进行资源配置,反而凸显了市场的盲目性的一面,因为环境资源具有明显的非抗争性和排他性的特征,在使用和消费过程中会产生外部溢出性效应,在没有外在的力量干预的情况下,就会与直接的经济当事人或行为人的成本和收益分离,而形成外部性。
为纠正上述的“市场失灵”,调节人们在利用环境资源过程中的利益失衡,政府开始制定政策对此进行干预,政府最初的环境政策选择是以行政强制措施为运行机制,实施方式上是命令、控制的模式,但是,这种管制性的环境管理模式又容易使得受社会委托行使公共权力的部门退化成了“多目标组织”,客观上变成了利益追逐者,这就表现为诸如政府干预的寻租、政府决策失误等“政府失灵”现象,而且这种管制性的环境政策是建立在政府绝对的环境管理责任基础之上,排斥公众参与环境问题的解决,导致有限的政府资源不足以应对环境问题。正是因为政府传统的以命令—控制为主的管制手段难以实现复杂的环境管理和可持续发展目标,各国开始积极探索新的环境管制手段。因环境协议恰好弥补了这种直控型的环境政策的缺陷而被各国所采用。和传统的强制的环境管制只赋予义务不同,环境协议是通过协商的方式赋予企业或个人环境义务的同时也赋予环境权利,通过赋予权利能充分的调动环境管理相对人参与环境问题解决的积极性,从而整合更多的资源。与此同时,协议所具有的制约性、博弈性决定了政府等环境管理机关再不能单方决策,必须要在协商过程中考虑协议目的和相对人利益的有效实现。另外,协议中权利义务的一致性决定了环境管理相对人将会充分关注协议中约定权利的实现,会充分关注政府是否有寻租行为以免损害其利益,从而对政府等环境管理机关进行监督,这能有效避免政府的寻租行为。
正如1993年欧洲议会在其发布的《第五环境行动纲领》中所认为的:“过去的环境手段以强调禁止性措施为特点,新的战略更多的依赖合作性措施。反映了这样一种共识在增加,即工商界不仅是环境问题的主要生产者,也必须是环境问题的解决者,这个方法提出加强与产业者的对话,鼓励在合适的情形下采用自愿协议和其他自我管制的方法。”环境协议的理论基础
环境协议的合法性基础除了社会基础之外,也是当时的相关理论使然,是建立在如下的理论基础之上的。
市民社会理论
“市民社会”这一概念早在公元1世纪便有人提了出来,不仅意指单一国家,而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状况。
现代市民社会理论起源于黑格尔。黑格尔在《法哲学原理》一书中明确界分了国家与市民社会,并详细论述了市民社会的构成、性质、作用等,从而被认为是较早提出了市民社会概念并第一次系统阐述了市民社会理论的思想家。黑格尔的市民社会理论包括如下两个观点:第一,黑格尔认为市民社会只产生并存在于市场经济社会,因为在市场经济中,每一个人都是作为一个独立的人格而存在,按照自己独立的意志行事,为自己的特殊利益奋斗。正是这种强调个人利益实现构成了市民社会的基础。二是市民社会和国家是一种相分离的关系。这是因为市民社会是以强调个人利益的实现,是以个人利益为其结合的主要目的,而国家是以普遍利益为目的,这就决定了市民社会和国家必须有一定的界限。由于市民社会的崛起是自由市场经济发展的一个自然后果,强调个人特殊利益的实现必然会导致超越普遍性将自身的特殊性放置在首位,从而会引发各种特殊利益之间以及特殊利益和公共利益之间的冲突,产生各种危害社会的稳定和市场繁荣的情形,如果没有外部控制,市民社会将走向崩溃。对此,黑格尔认为,市民社会“必须以国家为前提,而为了巩固地存在,它也必须有一个国家作为独立的东西在它面前”,市民社会方能解决自身的崩溃问题,获得自己的有效性和客观现实性。因为国家是“伦理精神的实现—是作为显示出来的、自知的实体性意志的伦理精神”,“是绝对自在自为的理性东西”,它代表并反映着普遍,并作为市民社会非正义缺陷的治疗方案而存在。
和黑格尔从伦理关系出发来论述市民社会不同,马克思论述的市民社会是从社会物质交往关系出发的。在市民社会和国家的关系这一点,马克思也看到了市民社会和国家的分离,马克思认为市民社会和国家的分离是相对的而不是绝对的,是表面的而不是根本的。在马克思看来,市民社会和国家之间不是对立和冲突的,而是一种互动的关系。此外,和黑格尔的国家决定和制约市民社会不同,马克思认为市民社会决定和制约国家。
不管是黑格尔从伦理角度还是马克思从社会物质交往关系来论述市民社会,实际上都有其共同特性:以市场经济为基础,以契约性关系为中轴,以尊重和保护社会成员的基本权利为前提等。除此,上述市民社会理论表明:基于市场经济的特性以及国家和市民社会的分离,有必要明确国家治理和社会公共治理的界限,强调国家既要尊重市民社会成员的个人利益又要有效的维护和实现公共利益。与此同时,强调充分发挥社会的自组织功能以及国家和社会之间的良性互动。市民社会的理论恰好因应了环境协议的理论基础诉求,成为环境协议理论上的合法性基础。环境资源作为一种公共产品具有两种双重属性:第一,它既是经济因子,又是环境因子,这决定了公共利益和公民个人利益的不一致性,公民为追求其个人经济利益可能损害公众的环境利益。第二,它既体现环境私益,又体现环境公益,这是其一致性之处。环境资源的这两种属性决定了环境政策必须充分发挥市民社会的自组织功能,既充分利用公民的资源来应对环境问题,又要作为环境资源的管理者防止公民的个人利益对环境公益造成损害,同时实现两者之间的互动以整合两方的资源,通过协议的方式来实施环境政策恰恰满足了这种现实性需要。
公共政策选择理论
在20世纪70年代末,由于西方国家奉行凯恩斯主义,导致了经济出现滞胀危机,这就促使了经济学家对国家调控和干预问题重新思考,公共政策选择理论的产生正是对这一问题思考和研究的结果。布坎兰的公共政策选择理论是通过把经济学应用于政治学来对非市场决策的经济学进行研究,其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道,即经济人模式,从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论有广义和狭义两种解释,狭义的公共选择理论将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。由于公共选择学派将各级行政机关统称为官僚机构,因此,它又被称为“官僚经济学”。狭义公共政策选择理论认为每个人都是经济理性人,政府也不例外,也是追逐利益最大化的理性经济人,只有在实现自己的利益之后才可能考虑公众的利益,正是政府经济理性人的原因造成了公共政策失效、公共物品供给的低效率等政府失败的情形。为解决政府失败的问题,公共选择理论从政府和社会的关系这一视角出发,主张将政府的一些职能释放给市场和社会,建立公私之间的竞争,主张通过公共服务市场化来实现公共物品的低效供给问题。公共服务市场化强调决策和执行分开,公共服务的供给者多元并存,打破垄断,竞争发展。就环境资源这种公共物品领域而言,政府供给的低效率尤为突出,也是造成环境问题日趋严重的一个重要原因,而通过政府与企业签订环境协议的方式就可以达成公私之间的竞争,因为合同双方达成一致是建立在合同主体充分的博弈基础之上的。此外,由于环境协议是在政府主导之下签订的,是履行政府职能的一种手段,因此政府可以专门对环境问题进行有效的决策,然后通过合同的方式让企业去履行,实现了政府等环境管理主体的决策和行政相对人的执行的分开,由此可见,环境协议在环境资源这种公共物品领域的运用正是对布坎兰公共选择理论的实践,同样也可以说布坎兰的公共选择理论为环境协议的实践运用提供了理论支持,也可以为环境协议之所以取得较好的环境绩效提供理论上的解释。
可持续发展理论
现代环境问题始于工业革命,到人们真正的认识环境问题的严重性时,环境问题已经给人类造成了很大的危害。环境问题日益恶化这一现状表明人们要重新审视发展的理念,要确立一种能实现环境利益和经济利益共赢的环境政策,可持续发展这一全新的发展理念恰好合乎了这一要求,符合人类的根本利益而被各国政府接受。
提出可持续发展这一理念最有影响的是布伦特委员会于1987年发表的《我们共同的未来》这一著名报告,报告中所提出的最重要的观点是“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。叶文虎则从时间上和空间上对可持续发展定义如下:“不断提高人群生活质量和环境承载力的、既满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力的、满足一个地区或一个国家的人群需求又不损害别的国家的人群满足其需求能力的发展”。可持续发展理论体现了环境利益和经济利益的共赢,在发展中实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。围绕这一目的,可持续发展强调发展性、综合性、持续性和和谐性,作为命令和控制模式补充的环境协议恰好符合了可持续发展理念。环境协议的实质是由代表环境公益一方的政府等环境管理机关同代表经济利益一方的企业进行博弈后达成的协议,在协议中,政府可以承诺在企业很好的履行了环境义务时给以补贴,或者是企业在开发有利于环境改善的新技术时给以政策上的倾斜,企业由此也获得了更多的发展机会。此外,由于企业自愿通过协议的形式来履行环境管理义务、进行自我环境管理会获得良好的社会声誉,从而实现了经济效益、社会效益和环境效益的统一,如美国通过推出自愿性合作伙伴计划后,企业界就发现为保护环境而遵从的污染预防措施提高了企业的创新能力和竞争能力,减少了发生事故和违反法规的风险,提升了企业的公众形象,获得了和谐的周边生产环境。
综上所述,对环境协议的合法性基础的分析表明:环境协议在环境管理领域的运用与其说是环境政策工具的创新,不如说是社会发展和理论发展的必然。它满足了环境管理的现实需要,符合市场经济背景下政府进行社会管理的民主理念以及合作精神。然而,尽管环境协议有其合法性基础,和传统的环境政策工具相比也有其独特的优势,但也只能是作为一种替代性的环境政策工具,只能是政府工具的补充,因为环境质量的好坏根本上取决于环境法律制度的完善。
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