关键词:奥斯本;企业家政府;政府改革;竞争机制;服务意识
一、企业家政府理论的基本观点
企业家政府的本质含义
“企业家政府”这个概念比较容易引起一些误解。奥斯本对这个重要的概念作了详细的解释,他所说的企业家政府的这一概念,实际上是试图把企业经营管理中的成功方法移植到政府中来,使政府这类公共组织也能像私人企业那样,注重资源的合理运用,注重投入产出,注重行政效率的提高。
奥斯本强调:“政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能具有企业家精神。……我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府,我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点,我们需要更好的政府治理。……政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。政府是我们的一种工具。一旦这个工具过时了,重新发明的过程就开始了。”奥斯本所指的这个重新发明的过程就是用企业家精神来重新塑造我们的政府,他进而提出了政府改革所需的十项具体原则,也就是企业家政府应有的十大特征。
企业家政府的十大基本特征
1.掌舵而不是划桨
长期以来,政府领导人都认为政府的主要职责是收税和向社会提供服务,而奥斯本则不是这样看,他认为向社会提供各种服务是“划桨”,在社会需求多元化的今天,政府并不精通此道,政府的中心工作应是“掌舵”,社会需要的是一个执行的政府而不是一个实干的政府。
2.重妥善授权而非事必躬亲
奥斯本认为,在一个民众自治的国家,政府的行政专家不必事必躬亲,而要善于授权,鼓励公众参与管理。
3.注重引入竞争机制
奥斯本认为,竞争在解开是许多政府机构陷于瘫痪的官僚主义死结方面,比书中的其它概念都更加关键。
4.注重目标使命而非繁文缛节
奥斯本强调,要改变政府行为的内部驱动力,以“任务驱动的政府”取代“规章驱动的政府”。
5.重产出而非投入
奥斯本看来,企业家政府体制可以避免传统政府官僚体制注重投入的弊端,因为企业家政府是讲究效果的政府。
6.具备“顾客意识”
政府中,官员往往只知道对上级负责,却无视真正的服务对象。奥斯本指出,按照企业家理论,政府是受顾客驱使的,其宗旨是要满足顾客的需要,不是官僚政治的需要。
7.有收益而不浪费
奥斯本认为,企业家政府是有事业心的政府,不仅靠预算度日,应学会集资、赚钱,它主张以花钱来省钱,为回报而投资。
8.重预防而不是治疗
奥斯本认为,政府应该有预见能力,企业家政府用少量钱预防,而不是用大量钱治疗。
9.重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式
奥斯本认为,政府要善于分权,削平复杂的层级组织模式,将集权式的管理权下放。
10.重市场机制调节而非仅靠行政指令控制
奥斯本认为,市场机制有许多优势,但并没有否定政府应有的作用,强调政府要善于建立市场机制,不能只靠指令控制管理。
对企业家政府的简要评价
奥斯本的企业家政府理论,他提出的政府改革的十项原则,对于我们正确认识政府的职能、重新审视政府现时代的政府角色、都有重要的启示。但如同任何理论一样,奥斯本的企业家政府理论也存在一些缺陷,遭到过一些尖锐的批评,任何事物都有两面性,奥斯本本人也说过“我所提供的十条原则……只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。”奥斯本实际上是希望能为人们提供一种认识政府的新视角,它可以帮助我们用一种全新的眼光看待事物、看待政府、看待政府的改革。我们应该辩证的看待企业家政府理论,要善于结合我国的现实从中吸取一些有益的经验,为我国的政府改革提供理论支持。
二、我国应用企业家政府理论的必要性
我国政府机构竞争机制缺乏
政府习惯用垄断方式进行管理活动,因而把竞争看做是浪费和重复。而政府没有企业那样具有效率最主要的原因就是政府忽略竞争。竞争是促进革新的动力,政府通常是缺乏这种动力的。企业家政府理论的基本原则中提出了竞争机制的引入,这种机制除了表现在政府提供的服务上,还表现在政府内部人员管理问题上。当前,我国也存在着竞争性选举,但是这种由选民直接选举的政府官员在政府工作人员中所占比例很小,长期以来,政府官员的任用存在封闭性、单一性,公务员工作被当成是铁饭碗,工作人员普遍没有危机意识。官员竞争缺乏,相当多的政府官员因没有选票的约束或竞争机制而缺乏改善行政效率的动力。此外,我国公务员受传统的“官本位”思想的影响,缺乏主动提高工作效率的积极性。这种竞争机制缺乏的政府机构工作效率的是难以得到保证的。
我国政府机构成本约束机制缺乏
实际社会生活中,政府管理活动其实是一项高成本的管理活动。但是,我国政府很少从成本-收益的角度来考虑政府的管理活动。政府管理人员并不清楚它们提供的服务值多少钱,对政府管理中的时间成本、写作成本、电话成本、用车成本、开会成本、考察成本、接待成本、办公用品成本等,很难从量上进行精确的计算,因此很难准确的确定每一项服务的预算。从而使得政府机构的工作人员及其所提供的公共服务与公共物品往往超过社会资源最优配置时所需数量,造成社会资源的极大浪费。所以,从行政管理高投入的特征看,建立企业家政府理论确有其必要性。建立企业家政府就意味着,既要节约成本,争取少投入多产出,或者投入相同却有更多的收益,提高资源使用的效率。
我国政府机构人员服务意识缺乏
我国政府部门为了改进服务,频繁整顿作风问题,但“话难听,门难进,脸难看,事难办”的现状仍然没有得到太大的改善。政府机构人员缺乏对工作的主动性,常常遇到麻烦的事情就互相推脱,有利的事情就抢着做,对群众的利益和问题不放在心上,为民服务态度不热情。
企业家政府理论认为,企业把质良看做第一原则,将产品或服务的质量视为是生命线,企业尽力为顾客提供高质量的产品。公民是政府的顾客,要使政府意识到,它们在政治上受托于公民、财政上取之于纳税人,因此有义务和责任为民众提供优质的服务,就必须要在政府部门引进企业家精神。
三、结合我国实际在政府改革中应用企业家政府理论
建立一个治理的政府,加强政府与社会的合作
政府是一个国家建设的核心力量,应该把主要的精力用于政策的制定,而把一些具体的服务性工作交给其他社会组织--非政府组织、非营利性组织、社会中介组织等来做,政府可以通过制定优良的政策,来调动这些社会组织的积极性,让它们为公民提供更多更优质的社会服务。但由于很多原因,长期以来我国的非政府组织、社会中介组织、非营利性组织这一类性质的社会组织发展速度缓慢,还不能很好的发挥服务社会额作用。因此,不仅需要对政府内部管理体制进行改革,还需要建立健全与之相适应的社会机制,鼓励扶持各种社会中介组织、非营利性组织、公私合作组织、非政府组织等这一类组织的建立和发展强化它们的社会地位和社会作用,使它们能够独立承担起社会责任,为公众提供社会公共服务,并为我国的政府改革提供良好的社会环境。这样,政府才能更加专注于政策的制定,以政策为导向,集中社会各方力量建设和谐社会。引入公共服务的市场竞争机制
引入市场竞争机制,树立成本效率观,减少政府不必要的开支,这是当今世界各国政府改革的主要方向之一,市场机制是完善政府绩效的一个重要手段。西方发达国家具备了成熟的市场经济体制和基础,因此他们在企业家政府理论指导下进行改革能取得很大的成效。目前我国是发展中国家,正处在建设社会主义经济的转轨时期,市场成熟程度还远远不够,因此我们目前还不能选择他们的政府管理模式。但我们可以获得启示:要积极培育市场,建立和完善市场基础制度。三十年的改革开放使得我们的市场成熟程度和市场承担能力得到了不断的提高。以教育、卫生、文化等公共服务领域为例,在过去,这些部门都是政府包揽的,现在,这些部门也已经慢慢进入到市场竞争中。对于公共服务来说,只要时机成熟了,就要尽可能地把它推向市场,即使是现在不可能但是将来有可能的,也要积极创造条件。所以,要减轻政府的包袱,在公共服务提供方式上鼓励竞争,打破垄断,给消费者选择的机会。我们需要积极培育市场,提高公共服务的市场化程度,同时加快市场经济的发展。
培育政府工作人员的顾客意识
公民是国家的主人,政府在人民授权下代表人民从事公共管理。由于政府公共财政来源于税收,公众和企业是纳税人,因而,公民是政府的顾客。政府施政目标应以公民的需求为目标,强调对顾客负责,并以顾客满意作为衡量公共服务质量的标准。我国是社会主义国家,实行人民民主专政,人民当家作主,中国共产党作为我国的执政党,其宗旨是全心全意为人民服务,然而由于几千年的封建思想根深蒂固,“官本位”意识仍然残留在一些官员的思想中,加上制度规范的缺失,致使某些政府工作人员在提供公共服务时对待人民的态度傲慢。企业家政府理论启示我们在政府改革中,要不断强化政府机构工作人员服务公民的意识和态度,每个政府机构的工作人员都要谨记权为民所用、情为民所系、利为民所谋,切实倾听公民的呼声、回应公民的需求、改善公民的生活质量,并把人民满意程度作为绩效评估的重要依据,让民众深刻感受到自己所享有的公民权。
实行结果为本的政府管理模式
长期以来我国的预算编制采用的是增量预算的方法,这种预算方法的要点是:逐项确定支出预算,以各项支出上年度的支出数为依据,以人员经费的保障为重点。这种预算安排方法的初衷是控制支出规模,但最终结果则可能是平均分配资金,难以保证重点,导致支出规模的日益膨胀。这种增量预算的方法是政府“重投入”的体现,它更多考虑的是公共服务提供部门的利益,而没有把政府部门的办事效率、人民的满意程度作为预算的重要依据。企业家政府在重产出而非投入的观念指导下,提出“按效果作预算,即把自己组织的支出同效果挂钩”。在我们今天看来这种管理方法表现为近年来兴起的一种预算管理方法-政府绩效预算。政府绩效预算是一种由预算主管机构或其他受委托机构对政府预算计划通过科学的评价体系进行成本效益分析,据此分配财政资金的后果导向型预算模式。它关注的不是预算的执行过程,而是执行的结果,不是政府的钱够不够花,怎么花,而是在这些花了钱的地方有没有实效。政府逐步推行绩效预算能够有效地克服增量预算的弊端,迫使行政部门提高行政效率,并能在一定程度上遏制浪费,提高财政资金的使用效率,加快政府的行政机构改革。
四、结束语
企业家政府理论是20世纪90年代以来风行世界的关于政府改革的新理论,为政府改革提供了一个新的视角,但任何理论都不可能是完美的,企业家理论自身也存在一些缺陷,因此我们要以严谨的态度对待企业家政府理论,在充分认识我国国情的基础上,吸收该理论中有益的东西,提高政府管理水平,加快公共行政改革步伐,使我国的公共行政在实践为人民服务的基础上更具效率,更具生机。
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