【关键词】 环保资金 审计 效益性
20世纪70年代末期以来,随着中国经济持续快速发展,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现,环境与发展的矛盾日益突出。过去10年间虽然中国为保护环境而进行了不懈的努力,但形式仍不容乐观,大批森林草场遭到破坏,水土流失,土壤沙化、碱化,草原退化,沙丘移动,生态系统失去平衡,自然界不断发出种种令人担忧的警报。2006年国务院新闻办发表的《中国的环境保护》白皮书有关数据显示,中国的环境污染带来的经济损失可能占到国内生产总值的10%左右。
1998年以来,我国把环境基础设施建设作为国债投资的重点,不断加大环保资金投入,“十五”期间,中央财政安排环境保护资金1119亿元人民币。国家投入了大量资金用于环境保护和治理,作为政府审计部门如何充分发展审计的作用,加强对环境保护资金审计,引入绩效审计理论,拓展环保资金审计新领域,成为摆在审计人员面前的一个新课题。
一、当前开展环保资金效益审计面临的困难
1.环保资金效益审计起步较晚,认识不足
由于我国环境治理起步较晚,环境审计开展较迟,因此,组织开展的环境审计项目不多,也缺少系统的环境审计理论阐述。这种状况导致审计机关内部相当数量的审计管理者以及社会有关方面对环境审计工作的重要性认识不够,没有把环境审计工作提高到建设和谐社会的高度,这一定程度上延迟了环境审计的推广与深化。没有效果的资金投入是最大的浪费,如何促使企业、社会各方面尽快转变旧的思维模式,树立资金使用的绩效观念,重视资金的使用效果,是当前政府面临的紧迫任务。
2.环保资金效益审计缺乏会计基础,依据不足
传统会计核算模式,没有将环境资源纳入核算体系范围内。对企业而言,由于不考虑其产品生产给社会造成的后果,使得企业忽视社会成本而只是关心实际成本,经济效益的获得是靠损失社会和生态效益而取得,而经济效益的增长补偿不了生态环境的恶化所造成的经济损失的增长。尽管我国已颁布了诸多与环境资源保护相关的法律以及环境标准,基本形成了审计及环境法规法律监督体系,但对审计人员而言,由于我国环境会计处于探索阶段,还没有建立起环境会计体系,在环保资金使用等对环境的正负面影响效果的基础数据,环保成本、收益和资金运用效果,难以取得。因此开展环保资金效益审计特别是对环保资金效益进行评价时,审计人员就感觉依据不足,审计风险较大。
3.缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍
环境资金效益审计需要涉及环境经济学、环境法学、环境管理学、社会学、统计学、工程学等方面的知识,环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战。目前现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业的人员,也未全面涉及过环境审计,而环境审计的专业性、技术性很强,不同于一般的财务收支审计和经济效益审计,缺乏专业环境审计人员是当前环境审计亟需解决的问题。
二、现阶段开展环保资金效益审计运用效益审计方法的几点想法：
由于各方面的条件、外部环境和审计人员自身素质的限制,开展全面意义上的环保资金效益审计还没有可能。在现阶段,可从宏观和微观二个方面进行探索,拓展环保资金审计的深度。
从宏观方面来看：
1.加紧实施环境会计,为环保资金效益审计提供平台
当前最重要的是制定出可供企业操作的会计准则,以准则指导企业的环境会计实践,并为环境审计的进一步开展创造条件。具体来说,处于重污染行业的企业必须进行环境会计数据的专门计算,并在有关的报表中填列有关环境的会计数据；对环境造成影响的企业则应当在会计报表附注中适当披露与环境有关的会计数据。这样要求的结果是,使企业的环境保护与其经营结果直接相连,起到对企业“警钟长鸣”的作用。
2.健全审计法规体系,为环保资金效益审计提供依据。政府部门尽快制定出政府审计在环境保护工作中负有责任的规范性法规,使环保资金效益审计工作有法可依。目前我国各地政府已进行了有益的尝试,如《山东省环境保护“十一五”规划》中提出,将资源消耗、环境损失和环境效益作为领导班子和领导干部考核的重要内容之一。
从环保资金效益审计的具体实践来看：
近年来,审计部门不断加大效益审计的力度,努力进行效益审计的探索,2006年由审计署统一组织的22个项目中,效益审计项目有14个,占64%；效益审计项目的工作量更是占到总工作量的81%。“青藏铁路环境保护资金使用情况审计调查结果”在社会上引起强烈反响,就是效益审计在环保资金审计方面的一个成功探索。如何突破以往对环保资金审计仅仅停留在资金上的局限性,笔者认为可从以下两个方面进行突破：
1.确定效益审计的重点,注重效益评价。现在的审计不能只是就资金论资金,不仅仅将目光放在财务核算上,更需要的是效益评价与管理建议。例如环保部门监察支队人力有限,面对众多排污企业,进行实时监管难免力不从心,近年来环保部门每年都投入大量资金用于环保能力建设,试图通过建立远程监控系统、预警系统等方法来对企业排污情况实施监控。但从实际运行状况看,有些效果并不理想,这些设备不仅建设及运行成本高,而且一些排污企业在环保部门设立自动监控设备的排污口外另挖排污口偷偷排污,使得环保部门上千万元的投入形同虚设。审计人员可从环保资金效益的角度,提出在当前一些企业环保意识、法律意识尚不强的情况下,对有限的环保资金,如何更好地发挥资金的效益进行评价,并提出切实可行的意见与建议。
2.在财务收支审计基础上,注重两个结合。除了常规财务收支审计外,环保资金效益审计还应注意二个结合,一方面,应将审查征收业务与财务管理相结合,在检查财务资料时,必须关注征收台账、征收档案。要将检查排污许可证的发放、污染总量控制、环境监测数据抽查等同步进行。只有这样,才能对排污费有一个全面认识,才能从根本上找出征收环节存在的问题。另一方面,应将审查环保资金使用与治污成效相结合,光看环保部门、财政部门的资金安排与计划不能将排污费落到实处,还必须对企业进行必要的延伸调查,特别是企业治理污染的成效。重点关注项目竣工投入运营后,是否达到设计能力或环境治理标准,是否造成损失浪费；对项目投产后的实际产量、成本、质量进行核实,并与项目设计文件中规定的指标进行比较,分析实际生产能力是否达到设计要求；审查是否存在重视执行期管理,轻视项目后期管理,影响效益发挥的问题；审查有无因立项不准、管理不善、决策失误等原因造成项目投资失败,未达到预期效果的问题。
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