关键词:公共选择理论 经济人 交易政治学 方法论的个人主义 宪政
公共选择理论是经济学方法与政治学对象的结合,是对政治问题进行的经济分析,是运用经济学的逻辑和方法来研究政治学主题的一个新政治经济学分支。它产生于20世纪40年代末,随后于60年代末70年代初形成一种学术思潮。它的产生有着深刻的背景,对宪政问题有着深刻的影响。
一、公共选择理论产生的背景
公共选择理论的兴起包括理论与实践两方面的原因。从理论上看是传统经济学研究范围上的局限为公共选择理论的兴起准备了理论空间。传统经济学一直把研究重点放在市场机制的运转上。它们试图解释在理想的市场竞争条件下,“看不见的手”如何完美地决定产量、价格收入和分配。但是他们没有考虑到市场机制还广泛存在于政治决策、家庭决策和其它一些更为广泛的人类行为决策中;也没有考虑到经济生活中存在的政府行为和大量公共决策。从现实情况看,市场机制的自由运转并非完全奏效。周期性经济危机的爆发促使人们开始对市场机制的缺陷和不足进行研究。在凯恩斯主义影响下,政府开始作为调节和干预经济的重要力量直接地参与到整个社会经济活动之中。但是国家对整个社会经济的干预也没有所设想的那样有效,反而出现了诸如财政赤字连年攀升,政府机构日益庞大,失业率居高不下,通货膨胀持续上升,社会经济发展停滞等等难以解决的问题。继“市场失灵”之后政府也失败了,这促使人们开始重新探究政府决策与行为问题。
传统经济学无法解决这些问题,以詹姆斯·布坎南为代表的一些美国经济学家开始运用经济学的方法对政府干预行为的决策过程进行探讨,以期检验和改善政府机构的作用。他们认为市场失灵需要政府干预,而市场失灵的根本原因在于公共物品市场选择的无效性。因为与市场交易中的私人物品不同,公共物品在消费上同时具有非竞争性和非排他性。公共物品的特征决定了它一旦提供出来又无法排除那些没有负担成本的消费者对它进行消费。这就出现了所谓“逃票乘车”问题。即政治市场上的每个人总是希望别人负担足够多的成本把公共物品生产出来, 然后他来不付费享用。因此,公共物品不能由私人来生产和供给,也就是说公共物品的市场选择是无效的。决定这些公共物品的“生产什么”、“生产多少”和“如何生产”必须通过政治决策过程的公共选择,这也是政府活动的本质所在。公共选择理论由此产生,并迅速发展成为一种学术思潮,代表人物是布坎南,他的《同意的计算———立宪民主的逻辑基础》一书首次对公共选择理论的基本问题进行了全面的探讨,并对该理论的发展和壮大做出了重大的贡献。
二、公共选择理论的内涵
公共选择理论用经济学的观点和方法分析政治学的传统问题,包括个体和团体的政治行为,政府行为、选举、投票、集体决策的规则等政治学问题。从总体上看,它是建立在经济人、交易政治学、方法论的个人主义三大假设之上的,这三大假设实际也就构成了公共选择理论的内涵。
经济人假设
公共选择理论的出发点是经济人假设, 即假定每一个活动在经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机,面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会,每一个参与者都依据自己的偏好,用最有利于自己的方式活动。
公共选择学派认为经济人假设也适用于政治领域,因为政治活动的本质是一种公共选择,与在经济活动中一样,个人在参与政治活动时也以个人利益的最大化为目的,也以成本—收益分析为根据。“政治人”与 “经济人”一样,是利己的、理性的、依据个人偏好的,以最有利于自己的方式进行活动。“当个人由市场中买者或卖者转为政治过程中的投票者、纳税人、 受益者、政治家或官员时,他们的品性不会发生变化”。①
政治人的主要角色是政治家和选民。选民的主要政治活动是投票,选民在选票箱前的行为与消费者在市场上的行为没有本质的区别,都把自利作为行动的原则。首先,选民投票时只愿支持能给自己带来最大好处的候选人。其次,选民会有政治冷漠的倾向。当参与投票的成本过高时,选民放弃参选。当选民认为得不到直接收益时,他们也放弃参选。此外如果考虑到付出成本过高,选民甚至不会去了解候选人。对政治家而言,他们优先考虑的是个人利益的得失,包括获得权力、地位、威望等等。他们的这些追求不会完全符合公共利益。虽然政治家可能有促进公共利益的愿望,但促进公共利益只是他们个人众多意愿中的一种,而且这种愿望很容易被其他更有诱惑力的愿望所压倒。因此,公共利益不能成为政治家的最高道德标准。在西方代议制国家,政治家的目的首先是追求最多选票。“政治家们被假设为具有能使他们再次当选的机会最大化的行为。他们被假定是选票最大化者——正像厂商被看作是利润最大化者一样”。②
交易政治学
公共选择理论的第二个出发点是交易政治学。经济人假设是把经济学家的效用最大化构架扩展到不同的公共选择中的人们的行为,认为政治过程与市场过程一样,都以交易行为为基础,是利益的互换。
政治中的交换与经济中的复杂交换是不同的,体现在如下三方面:其一,市场上交换的是商品的所有权,政治中通过交易形成的是协定、契约、规章、条例等公共物品。这些公共物品都是通过代议制、议会、政府等集体形式,以集体决议的途径形成。其二,市场交换发生在个体之间,而政治是集团之间的交换。其三,经济大体是一种商品交换,政治则是“ 服从与统治的交换”。在个人单独保护自己的利益成本过高时,选民与政府之间以服从换取安全。统治依靠权力,权力的行使意味着强制,因此,政治交换中有非自愿的成分。
用交换的方法观察政治,使人们在权力政治学之外,对政治过程的理解有了一个新的视角。首先, 改变了人们对政治活动目的的传统看法。政治学家一直认为集体活动没有收益,把国家的任务局限于保护市场秩序的最低限度上。事实上也具有利于社会的积极职能,政治人也会通过其他不同的方法寻求利益。此外传统上一直把国家看成是公正无私的,而公共选择理论把国家当作个人进行政治交易的场所;与经济市场一样,政治交易也以交易者之间的自愿合作为基础,政治交易的结果是交易双方相互获利,由此说明了政治活动中的合作性。再者,公正性获得了另一种新解释。有效率的政策结果并不是产生于政治家的品德或头脑,而是产生于集团之间或组成集团的个体之间的相互讨价还价,相互妥协和调整的政治过程。最后,把政治看成一种交易,为政治分权化提供合理性。从市场中对自愿交换的肯定和对强制的反对出发,以政治与经济统一于交换的假设为依据, 这种含义“推动公共选择经济学家趋向于主张看来行得通的市场那样安排,主张在适宜形势下政治权力的分散”。
、方法论的个人主义
公共选择理论的第三个基本出发点是方法论的个人主义。该理论认为人类的一切活动都应从个体的角度来理解,个人是问题分析的基础。社会被看作一种个人追求其自身利益的总量效果,国家被当作个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。集体行动是一些个人为了各自的利益而共同行动,并承诺遵守相应的规则的活动,集体行动不过是个体利益得以实现的工具。首先,个人是政治决策的基本单位。社会由群体组成,而个体是群体的基本细胞。政治决策是一种集体决策,但又是由个人在集体中作出的。“ 只有个人才作出选择和行动,集体本身不选择也不行动,把集体当作进行选择而提出分析是不符合通行的科学准则的,社会总体仅仅被看作个人作出选择和采取行 动的结果”。③另一方面,个人要求最大的选择自由,不管在什么环境下,选择最终还是由个人作出的,所以,集体抉择仍以个人为单位。再有,个人的选择具有主观性质,这使得对个人的选择,他人无法预测,因而选择的单位仍以个人为宜。个人是集体决定的唯一最终决策者,个人是公共选择的基本单位。
第二,政府不是一个抽象的实体。表面上看政府行为由若干集体行为构成,但集体行为由许多具有独立地位的个人所构成,集体行动是由个人行动组成的。政治学的基本分析单位是个体,而不是政党、国家等组织或机构。
第三,个人主义是评价一切行为的出发点。由于个人是集体决策的最终承受者,只有个人才具备评判决策结果的资格。公共选择学派主张以个人主义作为价值源泉。布坎南区分了方法论上的个人主义和价值观上的个人主义,认为后者是前者的出发点,把价值的最终源泉唯一地归结到个人身上"成为公共选择的哲学基础。
三、公共选择理论对我国宪政改革的影响
公共选择观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。在市场领域里,自利的人们自由选择能够实现经济均衡,实现共同富裕,但在公共领域里,自利的人们自由选择的结果却是政府均衡,这一均衡导致的是零和的博弈,甚至是人人理性、社会非理性的纳什均衡格局。搭便车、大政府、寻租等等十分恶劣的后果都是政治均衡的表现。由此我们需要建立可靠的宪政制度,保护个人的自由,保护市场,制约多数的权力,遏制政府的扩张,遏制寻租,变恶性的政治均衡为良性的政治均衡。
立宪限制和立宪改革国家重建的重要内容,也是宪政建设的关键部分。我国自清末开始效仿西方,采取成文宪法制度,却并没能有效实施宪政。直到今天,我国存在不少宪政问题。问题之一是,人们普遍混淆布坎南所划分的‘规则下选择’与“规则间选择”,即政府部门尤其是行政机关经常会因为一个技术性问题而改变规则;学者也常常会以具体的经济合理性来否定法律上的正当程序。问题之二是,行政部门获得越来越多的实际立法权,从而瓦解了宪政。问题之三是,行政权力膨胀时,人们寄希望于用立法机构的权力制衡行政部门,但却忽视了立法机构越界侵权的可能性,没有意识到,立法机关权力过大也会带来损害。问题之五是,由于缺乏对宪政的理解,不少赞成民主的人实际上是在主张一种“没有宪政的民主”。事实上宪政其实是民主的前提,只有有了“制定规则的规则”,只有对民主投票的程序和范围加以限定,民主才真正能够产生增进国民财富和公正分配的作用。最后一个问题是宪政的可操作性问题,没有实施宪法的具体手段。
这些问题敦促我们必须要进行一场宪政变革。公共选择理论为我们提供了理论支持。它警示人们宪政制约是绝对必要的。公共选择的研究表明,任何非市场的选择规则,都不能满足阿罗不可能定理所提出的条件,因此,投票政治不能代替市场机制。投票政治必须让位于市场经济,把整个社会尽可能建立在市场选择的基础上,压缩公共选择的空间,并针对公共选择的自我膨胀倾向,对其实施宪政制约。
总之,公共选择理论作为“制约与平衡”的理论依据,对于我国宪政改革有很大的借鉴意义。府或国家不是一个抽象的实体,它们是有私欲和野心的“小人”,因此不能轻易委以信任。由于纯粹的德治是靠不住的,这些人也必须受制于某种形式的法律约束。在著名的《联邦党人文集》第51篇,麦迪逊继承孟德斯鸠的三权分立学说,说出了下列政治学名言:“假如人都是神,那么政府就没有必要存在了;如果能够以神来统治人,那么无论内部或外部的政府制约也就没有必要存在了。要形成一个以人管理人的政府,其最大的困难在于,你首先必须使政府能够控制被统治者;其次必须迫使政府控制自己。对政府的首要控制乃是依赖人民,但经验早已教导人类辅助防御的必要性。”正是在这一理论的影响下,美国制宪者采取了三权分立的宪政模式。对我国来说,纯粹分权和对政府权力的过分限制,在实践中往往行不通,但不分权就无法实现有效监督是大家的共识。因此按照公共选择理论和分权理论,我国要进行宪政改革,就要形成规范的公共选择机制,一是要形成有效的分权结构,以便有力地制约权力;二是要形成一种相互制衡和与协调的机制,强化监督;三是要建立制度,增加公众表达意愿参与社会选择的机会。 ◆
注释及参考文献:
①布坎南: 宪法经济学 ,载 公共论丛 ,1版,341页,北京,三联书店,1996。
②萨缪尔森,诺德豪斯: 经济学 ,英文12版,北京,中国发展出版社,1992。
③诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》中文一版,27页,上海,上海三联书店,1994
作者简介:赵建男,汉族,四川兴文人,四川师范大学数学与软件科学学院党委副书记,讲师,兼职律师,宪法与行政法学硕士。
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