《中国21世纪议程》第14章“自然资源保护与可持续利用”指出：不合理的资源定价方法导致了资源市场价格的严重扭曲,表现为自然资源无价、资源产品低价以及资源需求的过度膨胀,我们的目标是在自然资源使用分配中引入市场机制,实行“使用者付费”经济原则,以促进采取有益于环境方式开发自然资源,利用经济手段和市场刺激,……通过价格机制实现资源有效分配。因此,运用经济手段管理水资源等自然资源,实现资源的合理流动和有效配置是可持续发展的重要内容之一。
一、水资源的价值管理
价值规律是市场经济中的首要规律,合理的价格是价值规律的体现。符合价值规律的水权和水商品价格,不仅要反映水资源的稀缺程度,体现生产水商品的社会生产力要素的价值尺度,而且要作为社会需求丰缺的信息载体,给生产者带来应得的报酬,从而鼓励生产者或者资本按照价格信息和报酬大小增减在水行业的投资,调动用水者调整用水方式和提高用水效率的积极性。因此,水价格是水资源优化配置和提高水资源利用率最有活力的经济因素。
我国的水资源价值理论受“水资源是取之不尽,用之不竭”的传统价值观念影响,水资源价格严重背离水资源价值。水资源无价或低价,导致水资源长期被无偿地开发利用,造成了巨大的宝贵水资源浪费和对水资源非持续性发展的过度开发利用。随着我国绿色国民经济账户的建立,水资源的价值核算将成为水资源核算的关键。
1、水价和水费政策。合理水价格的形成应体现以下3个目标：节约水资源,提高资源的利用率；减少污水排放,保护水资源和水环境；鼓励各种资金在水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护等领域的投入。这3个目标是相互联系的,通过合理的水价格的制订和实施,促使人们珍惜、节约水资源；在生产过程中充分利用水资源,使水资源的利用效率提高,污水和废水的产生量减少,同时也增加了人们对废水、污水资源化工作的兴趣。合理水价格的形成,不仅要反映水的真正价值和对国民经济、生态、环境产生的效果,而且要使资源和环境保护建立在牢固的科学基础上。
在我国,只有城市中的自来水自始至终采取了计量收费,而其它用水长期以来始终未形成一套完整的计量收费规章制度。从1949年到1964年,水利工程的维修、运行和管理等经费都只能靠国家拨款来维持。1985年国务院颁布了《水利工程水费核定、计收和管理办法》,使我国进入有偿供水、核算成本、按量收费的阶段。1994和1997年,水利部继续颁布文件,再次强调对水利工程供水价格加强管理、核定供水成本的内涵,水价政策实行成本补偿、合理收益的原则,并区别不同用途,逐步调整到位,从而标志着我国在水价制定和实施上,逐步走向正规化、合理化。
目前,我国对居民、机关团体、工商业用水采取差别定价的方法。水价定价的模式基本上是政府定价。为了进一步推进水价的市场化改革,首先应加强水价形成机制和管理体制的研究。在市场经济条件下,价格是调节市场供求关系和资源配置的重要手段,在水价政策上,既要发挥政府宏观调控的作用,又要改变水价调控权过于集中的现状,下放水价审批权。其次确定合理的用水定额,强化定额管理,对超额用水实行累进加价的办法。加大城市污水处理费的征收力度,引进市场机制,推动供水、污水处理企业改革,建立符合社会主义市场经济体制要求的经营体制。实践证明,制定合理的水价对水资源管理作用明显,是水资源可持续利用的重要手段。制定合理的价格机制要比按季或按年收取水费能够更有效地抑制对水的消费。
2、水资源费。尽管目前学术界对水资源费的性质还存在争议,但事实上我国的水资源费行使着实现水资源所有权的功能,体现了水资源所有者付出水资源所得到的收益,是水资源所有权在经济上得以实现的具体体现。供需矛盾越大,收费越高。在水资源供需不存在矛盾的时候,是不收取水资源费的。水资源供需缺口越大,水资源越紧张,水资源费就越高,反之则越低,符合市场规律。当然,影响水资源供求关系的因素很多,如水资源数量、人口的增长变化、收入的变化、国民经济发展速度、产业结构等。目前从整体来看,我国的水资源供需矛盾很尖锐,为水资源费上涨提供了空间。
水资源费是政府行为下的行政性收费,受政策性影响较大,国家可以根据其需要,提高或者减免水资源费,或者通过水资源费的差额调配水资源在各行业的分配。水资源费是国家水资源政策的一个重要组成部分,国家根据水资源供需状况通过水资源费经济调节作用进行调配水资源,是国家行使水资源所有权的一种形式。水资源商品不同于一般的商品,是一种准商品,同时具有作为不可缺少的生活资料和生产资料双重性质,其价格与其使用者的承受能力密切相关。因此,既要保证使用者基本权益,同时又要有利于节约用水,提高水资源利用效率。所以,水资源费的制定一定要充分考虑水资源商品的特殊性。对于供水企业而言,其成本和效益虽然也受上述因素的影响,但对于特定的时段、特定的供水水源和企业而言,其成本受水的供求关系的影响不大,与供水用户所用的成本一致。因此,供水企业不能享受阶梯水价所带来的额外收益,享受者只能是政府。
《中华人民共和国水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水,应当按照规定向供水单位交纳水费。对城市中直接从地下取水的单位征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”当前我国水资源费由水资源主管部门征收,若实行费改税,则水资源税应由代表政府所属的各级税务机关征收,而且税收具有无偿原则,直接纳入国库；而收费则专款专用,并不参与国民经济的再分配。由于我国当前的水费中并未计入水资源开发的间接费用如水资源的勘测、监测、评价、规划以及必要的科学研究等费用,水资源费可以补偿其中部分。因此,水资源费的制定标准应当体现以下内容：国家对水资源拥有的产权；区域水资源的稀缺性；水资源开发利用的间接费用,如水文监测、水源地保护及相关的科技投入费用等；水资源开发利用的外部成本,如污水处理、水源保护、监测等。
二、水资源的产权管理
市场没有有效的配置资源,是因为产权不明晰。这就是说,某些有价值的东西在法律上缺少有权控制他的所有者。水资源的权属主要有所有权和使用权,以及为达到扩大使用目的而对天然水资源进行开发和工程控制的权,即开发权。我国在1988年颁布的《中华人民共和国水法》中则规定水资源属于国家所有,即全民所有制,并同时说明在农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水、属于集体所有。对所有权的管理,在我国中央一级由国家指定的水资源主管部门管理,地方一级由各级地方政府指定水资源主管单位管理。因此,我国对水资源的分配和使用是由水的主管部门进行控制,并在服从国家规定的方针政策原则下进行管理。
对水资源使用权的管理一方面是为了实现开发各种不同功能时的相互协调以及上下游地区水量的合理分配,另一方面是为了水权市场的完善。1、合理规划不同行业用水。由于水资源的使用可分为消耗性用水和非消耗性用水,消耗性用水主要指河道外的用水包括工业、农业、生活用水等,这一类用水过程中都会有一部分水资源因蒸发而消耗；非消耗性用水主要指河道内用水包括水力发电用水、航运用水等。在水的利用中,要尽量避免和减少不同行业间的用水矛盾。上下游地区水量的合理分配也是一个关键问题。当上下游用水出现矛盾时,应遵循当地水优先用于当地和高水高用的原则。因此用水管理的目标应包括：尽量减少在输水过程中的无效损失,对各类用水户实行计划用水和合理用水的管理,并采用法规、经济和技术手段进行控制。为实现用水管理,水资源管理部门应定期对各类用水情况进行调查,及时发现问题,及时提出改进。对各类用水实行计量收费,对超标用水制定相应惩罚办法。采取措施尽量减少废、污水的排放,并对废、污水进行必要的处理。在提高用水效率方面,应促进水的循环使用,各地区各行业应明确目标,做出节水规划,切实落实相应措施,以不断提高各类用水效率。
2、水权市场的完善。现代产权经济学认为,产权制度对资源配置具有根本的影响,它是影响资源配置的决定性因素,水资源产权制度的完善与改革对水资源的开发利用和保护管理具有不可替代的作用,市场经济需要完善的水资源产权,水资源产权交易又离不开有效的水资源市场。由于水资源具有生产资料和消费资料双重性,因而水资源市场也具有双重性。正因为如此,在制定水资源价格时,对于生产的投入物即生产资料应完全按着市场经济的原则进行,对于消费资料,其价格制定应有政策性倾斜,最高价格不能超过社会承受能力。
2000年,我国历史上具有现代意义的首笔水权交易在浙江义乌和东阳之间发生。随后又出现甘肃张掖农民用水户转让水票,宁蒙两自治区“投资节水,转让水权”的大规模、跨行业水权交易。目前,水资源市场仍然存在较多问题。第一市场,即水资源商品原料市场,它是在水资源所有权与经营权、使用权分离的情况下产生的,是实现水资源所有权的市场。由于价值观念尚未完全转变,财产权不清晰,在经济生产实践中基本无第一市场可言；第二市场是从事水生产、处理和事务服务的水工程企业向社会直接提供产品和服务,由于企事业尚未彻底分开,适应市场经济运作的商品水资源生产经营者还很少；第三市场是消费市场,由于水价偏低,结果导致了水资源的极大浪费。
随着我国水权制度的建立,水资源的配置和管理将发生重大的变化,将改变我国传统的以行政手段来配置资源的方式,实现向市场机制所引导的方式转变。在这样的转变中,政府的角色将发生重大转变,将从配置的指导和实施者转变为规则的制定者,将从主角变为配角,而市场将成为主角。尽管在水权的试点和推广阶段,这种转变还没有显著体现,但随着水权制度的实施,这种转变是必须的,这样的转变将对我国的水资源可持续利用管理体制带来重大的变革。水权制度和水资源经济管理制度的建立和完善,是一个较长的过程,大量的基础工作需要开展,许多问题需要在实践中探索、总结和完善。在这个过程中,既需要有关方面专家研究指导,也需要群众的实践创造。
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