关键词:农民工 工伤保险 南京市
一、研究概述
为了全面了解农民工工伤保险情况,调查问卷共分为四个部分,分别是农民工基本情况、外来务工人员的工作环境及安全生产情况、外来务工人员的工伤保险政策的了解情况及实施情况、外来务工人员工伤保险的改革建议。
调查随机抽取了南京市包括玄武区、建邺区、秦淮区、白下区在内的四个主城区,共8个街道所辖的27个社区,共走访320位农民工。发放问卷320份,收回有效问卷320份,有效问卷回收率为100%。
二、调查结果与分析
农民工对工伤保险的认知情况
1.农民工对工伤保险的认知度不高。
在现阶段,《工伤保险条例》是关于工伤保险最基本的法律文件,此外在农民工工伤保险方面也已经出台了不少的政策和文件,但在被调查的农民工中,听说过《工伤保险条例》的为120人,仅占总数的37.5%;听说过《南京市工伤保险实施办法》的占14.38%;听说过“农民工平安计划”和《南京市建筑业农民工优先参加工伤保险办法》的则更少;而四项法规全部没听说过的却有159人,占了总数的50%。由此可见,农民工对工伤保险的政策了解非常地少,对工伤保险的认识严重不足。
2.农民工获取工伤保险知识渠道狭窄。
调查显示,目前农民工了解这些政策的最主要方式是报刊电视,而通过政府宣传和单位宣传的很少,说明本应该承担宣传、教育责任的政府和用人单位没有尽到应尽的责任。
3.农民工对工伤保险的重要性认识不够。
问及农民工认为三种最为重要的险种时,有35.63%的农民工未提及工伤保险,这说明,农民工对工伤保险的重要性认识不够,在五大险种中更倾向于养老保险和医疗保险。这也导致单位在提供工伤保险时,农民工往往会出于暂时的利益而自愿放弃,以求得其他方式的补偿。
农民工参加工伤保险情况分析
经调查,参加工伤保险的农民工占19.69%,这一参保率相对于养老保险、医疗保险是非常低的。而对于未参保的原因,18.44%的人因为未和单位签订劳动合同,10.63%的人表示和单位签订了劳动合同但合同中没有相应条款,而35.63%的人认为没有必要;另外还有8.13%的人表示是单位不给缴纳。这说明,一方面,农民工自身参保意识不高,认为工伤保险可有可无;另一方面,用人单位在处理劳动关系,保障雇员合法权益的职责上存在很大缺失,甚至有一大部分人未与单位签订劳动合同。这些都极大地制约了农民工享受工伤保险。
从行业分布来看,本次调查共涉及七个行业的农民工,几乎涵盖了所有农民工可能触及的行业。建筑安装业由于本身安全隐患系数比较高,加之《南京市建筑业农民工优先参加工伤保险办法》的实施,因此参保率相对于其他行业比较高,但就该行业本身来说,29%的参保率很低,因为从事建筑业的农民工遭受意外伤害的风险很大,而且一旦遭受便极有可能影响一生,使整个家庭陷入困境;除此之外,交通运输业的参保率也比较高,住宿和餐饮业、居民服务业、以及休闲娱乐业的参保率相对于建筑业较低;而批发零售业由于大多数都是个体经营的,因此参保率非常低。总体来说,各行业的参保率差异很大,而整体的参保率都比较低。
工伤保险政策实施情况分析
1.农民工工作环境及安全生产情况
调查结果显示,有24.38%的农民工的工作环境存在危及身体健康和会导致意外事故的不安全因素,说明农民工遭受职业病或者意外风险的可能性很大。而50%的人回答没有参加定期健康检查,说明农民工应该享受的健康权益没有得到充分的实现。只有48.75%的人表示接受过安全教育或培训,33.75%的人存在极度疲劳还要照常加班的情况。在满意度上,有20%的农民工对目前的安全保障措施表示不太满意甚至很不满意。综合这些数据,不难看出,有很大一部分的农民工的安全保障是得不到保证的。
2.用工单位工伤保险实施情况
在没有参加工伤保险的农民工中,有19.38%的农民工曾经经历过或身边的亲友经历过工伤,但在它们之中只有38%的人是获得单位赔偿的,其他62%的人或者自认倒霉自己承担或者是老板不认账,必须请求仲裁机关仲裁。这说明,用工单位在履行工伤保险义务上存在严重缺失,在工人发生工伤后一味逃避责任。
3.工伤保险制度实施问题
关于工伤认定存在的问题,在接受调查的农民工中,9.38%的人认为工伤认定的时间太长,9.06%的人认为工伤认定的程序太复杂,4.38%的认为工伤的认定不能反映真实情况。
在劳动能力鉴定方面,8.43%的人认为最突出的问题是劳动能力鉴定程序太复杂,4.69%的人认为劳动能力鉴定范围不合理,5.94%的人认为作出鉴定结论的期限太长,1.56%的认为是鉴定手段不科学,2.81%的人选择伤残等级划分不合理。
在工伤待遇方面,10.63%的人认为最突出的问题是工伤待遇水平低,4.69%的人认为是工伤康复待遇不明确,8.44%的人选择单位应该支付的待遇获得困难。
关于当前完善工伤保险最迫切采取的措施,农民工提出了许多具有代表性的建议,包括要让更多的人参保、工伤待遇能够更高、工伤保险待遇的享受更方便、能够了解更多工伤保险的知识、安全生产工作能够加强,加强工伤预防、希望能与南京本地人有相同的工伤待遇、能够参加工会组织,有靠山帮自己说话、希望政府能够出台更多有利于我们的政策。这些措施更加集中反映了当前农民工工伤保险政策实施过程中的问题,以及农民工迫切要求解决这些问题,享受更好的工伤保险的愿望。
三、南京市农民工工伤保险存在的问题
基于这项调查,可以总结出农民工工伤保险存在以下几个问题:
农民工参保意识淡薄,没有正确认识工伤保险及其重要性。
调查显示,多达35%的农民工认为参加工伤保险可有可无,说明其参保意识淡薄,没有认识到工伤保险的重要性。这一方面与农民工自身较低的文化素质和传统观念有关,他们往往容易为了眼前利益,宁愿放弃参保,希望能带更多的工钱回到家乡,这就为企业逃避责任提供了可趁之机,;而另一方面,政府和用人单位对工伤保险政策的宣传未到位也是重要的原因。
企业片面追求利益,逃保漏保现象严重。
截止2008年8月,农业部通报2007年农民工达到2.26亿人,但同期劳动和社会保障部发表的统计公报显示参加工伤保险的农民工人数却只有3980万人,只占农民工总人数的17.6%。而本次调查得到的南京市农民工工伤保险参保率也仅为19.69%。企业逃保漏保是造成低参保率的最直接原因,一些企业主往往单纯追求利益最大化,尽可能地降低包括人工工资在内的费用支出,自然就会减少甚至减除农民工各种保障的必要开支,农民工的利益就得不到保障。 工伤保险制度设计存在的缺陷。
首先,工伤保险争议处理程序复杂、时间漫长。农民工由于劳动关系特殊,其一旦发生工伤,等待他们的往往是经过工伤认定、劳动能力鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列 “马拉松”式的工伤处理过程。从北京市农民工法律援助站的统计可以看到,所有程序走一遍,普通时间大概在3年9个月左右,最长时间可达6年7个月左右,甚至更长。农民工在遭遇工伤事故或职业病伤害后,不仅要承受着身心的痛苦,还要面对着工伤认定难、难以获得工伤赔偿的问题。
其次,在工伤保险待遇方面,农民工也反映存在标准偏低、各项待遇不明确、待遇获得困难等问题。目前,各地实行的工伤事故赔偿多属一次性支付,但以中小私营企业的支付能力,一次性支付很可能成为一纸空文,农民工工伤补偿很难真正实现。如果采取定期金赔偿方式,虽避免了一次性赔偿的缺陷,但由于赔偿时间持续长,用工企业未来的经济条件与支付能力变数太大,若发生逃避债务或破产,农民工的赔偿更是空谈。调查中也显示,在发生工伤的农民工中,仅有38%的人获得了用人单位的赔偿。
另外,当前实行的行业差别费率没有完全形成,没有充分发挥作用。我国工伤保险的平均缴费率维持在用人单位工资总额的1%左右,但费率结构较粗放,行业划分笼统,多的地区也仅十几档,每档差别仅为0.1%。而事实上,工伤保险实行差别费率是各国普遍的做法,如日本,工伤保险按行业差别划分为8大产业53个行业,最高费率为14.8%,最低为0.5%,行业之间差别费率达25倍;德国也根据行业的不同特点设立了35个同行业工会,平均费率最低为0.71%,最高为14.58%,相差19倍。
农民工工伤保险缺乏预防、补偿、康复三位一体的有效机制。
在西方发达国家,工伤预防是工伤保险制度的核心,而长期以来,我国的工伤保险偏重于工伤补偿方面,工伤预防和职业康复未受到足够的重视。调查中发现,农民工的安全工作和生产环境得不到保障,健康权益得不到维护,遭受职业病和工伤的风险很大,显然,企业在工伤的预防上没有多加防范,制度上也没有将工伤预防摆在更加合理、重要的位置。有数据显示,近年来,我国工伤风险预防性投入仅占GDP的0.7%,而发达国家这一数据已占到3.3%。
另外,由于我国现行制度没有就职业康复问题做出较为完善的规定,使职业康复问题处于了一种“上无政策、下无对策”的尴尬局面,农民工一般发生工伤事故后都享受不到等同于城镇职工的工伤补偿待遇,根本就谈不上职业康复。
制度设计和立法责任缺失。
我国的工伤保险制度从建立伊始就主要是面向城市居民的,针对农民的工伤保险制度几乎是空白。现行的法律规范没有一部关于农民工的全国性专门的法律、法规或者规章,仅有的法律规范对于农民工工伤保险的规定很少而且不明确。随着农民工工伤保险问题引起理论界和政府的高度重视,各地相应出台了一些关于农民工工伤保险的制度,各地制定的法规不完善,效力层次低,很难保障农民工的工伤保险权益。
即使是现有的工伤保险制度,其中对用人单位违法行为的惩处和约束力度不大,用人单位的违法成本较低,导致用人单位逃保避保的现象屡禁不止。
四、完善农民工工伤保险制度的政策建议
加强对农民工和用工单位的工伤保险宣传,尤其是提高农民工对工伤保险的认知度和重视度。
通过媒体、公益广告及培训等多种方式向企业及农民工宣传工伤保险法律知识,并加强工伤预防教育,使企业知晓不参加工伤保险的后果,农民工懂得享受工伤保险是其合法权利,并鼓励农民工运用法律手段维护自己的权益。
完善法制建设,使农民工工伤保险问题有法可依。
制定专门的针对农民工的全国性工伤保险政策,并将其提到法律的高度,增强其法律约束力。在法律中要严格、具体地规定用人单位违法的惩处措施,提高企业的违法成本,让企业“违不起法”。
简化工伤保险处理程序,创造条件为农民工尽快享受工伤待遇提供方便。
要简化工伤认定、劳动能力的鉴定程序,并提高鉴定的科学性。除此之外,仲裁和诉讼的严重脱节,是当前劳动争议处理中存在的主要问题:法院受理劳动争议案件,要以劳动仲裁为前置条件,即一定要先仲裁才能再诉讼,实际上造成了仲裁环节的“多余”。现行的劳动争议处理体制应尽快改革,一是改变现行的劳动争议审判体制,或裁或诉,各自终局;二是废除现行的劳动争议处理体制,在法院内部成立专门的劳动法庭,或者借鉴德国的做法,从中央到地方建立独立的劳动法院,专门处理各类劳动争议案件。
改革费率机制,全面实行行业差别费率。
学习德国、日本等发达国家的经验,在全社会、全行业实行改革,确立行业内的差别费率,并拉开各行业费率的档次。劳动安全监察部门和工伤保险机构根据企业上一年的安全状况定期调整,优则下浮,差则上调,真正发挥费率浮动机制在增强安全意识、促进安全生产方面的杠杆作用。
建立工伤保险基金,实行“先行赔付”的方法。
工伤保险基金由差别费率下用人单位交纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。用人单位未参加工伤保险的,农民工发生工伤事故后,先由社保基金支付工伤保险待遇,然后由社保等相关部门向用人单位追缴。社保基金先行支付工伤保险待遇后,有权在提高缴费费率后追缴欠缴数额,并从欠缴之日起,按日加收一定比例的滞纳金,欠缴工伤费和滞纳金并人工伤保险基金。为防止用人单位逃避责任,追缴的工伤费应高于基金支付给农民工的工伤保险待遇。通过这种方法,增加用人单位的违法成本,迫使企业为农民工缴纳工伤保险费。
农民工工伤保险与工伤预防相结合,重视职业康复工作。
工伤风险的预防是整个农民工工伤保险的关键,其机制的构建需要政府、用人单位和农民工三方面的共同努力。政府要充分发挥其教育和监督的职能,一方面要宣传工伤保险法律知识,促进农民工积极参保;另一方面要对用人单位的用工环境和工伤保险实施情况进行严格的检查。用人单位要承担农民工工伤预防的绝对责任,既要保证农民工安全的工作环境,又要依法为其缴纳工伤保险费,并且为农民工定期进行安全意识和操作的培训。而农民工自身则应积极参加预防工作风险的保险和安全知识的培训,把预防危险看作自己应尽的义务,提高自己的安全防范意识。
同时要把工伤康复提上议事日程。工伤康复包括医疗康复、职业康复和社会康复三个方面,要进一步加强对工伤康复政策和相关标准的研究,逐步探索建立适合我国国情的工伤康复制度。如:利用各种临床诊疗和康复治疗手段,改善和提高伤残农民工身体功能和生活自理能力;进行必要的适应性训练、身心机能的调整以及正规的职业训练;建立流动的职业康复站为工伤农民工服务,提供康复辅助器具的维修及更换服务。
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