关键词:马克斯·韦伯 合法型官僚制 理性
马克思·韦伯被誉为“组织理论之父”, 是官僚制理论的奠基人。韦伯当时预言,20世纪的人类将生活在官僚制的铁律统治下,官僚制作为一种普遍的管理和统治形态将渗入一切社会组织,从而成为世界性事物。韦伯的这一预言在今天已经完全变成了现实,人们面对现实的官僚制可谓爱恨交织。在韦伯的官僚制理论中,合法型官僚制则是与当代世界最为“契合”的管理和统治方式。因此,本文想着重就韦伯的合法型官僚制理论作一番探讨,以裨于对合法型官僚制的反思。
一、合法型官僚制的基本特征
韦伯把历史上出现过的统治类型——官僚制归纳为三种:神秘型统治、传统型统治与合法型统治。三者分别对应于不同类型的组织形态:神授权力对应于神秘型组织,传统权力对应于传统型组织,法定权力对应于合法型组织。具体点说,神秘型组织的权力来自人们所说的神授或神圣启示,传统型组织的权力来自世袭制或封建制,合法型组织的权力来自法律的赋予。其中,合法型组织形态是现代社会中占统治地位的官僚体制。
韦伯本人并没有直接给出合法型官僚制的定义,而是通过对合法型官僚制特征的描述呈现出官僚制的图景。在韦伯那里,合法型官僚制的特征主要有:法规化。制定法规和章程,任何公职人员都应按照法规和章程行事,不得擅自违背法规和章程,法规和章程就是公职人员的行动指南,个人的意志在法规和章程面前没有特殊地位。非人格化。公职人员对上级的服从,从本质上说,并非服从领导者个人,而是服从非人格的法规和章程等制度。等级化。实行机关等级制和职务等级制,按照职务的高低自上而下排列成严格等级结构体系,不同的等级拥有不同的权力和享有不同的待遇。当然这并非意味着上级对下级实行“绝对领导”,下级机构和人员有权向上级机构提出异议或投诉。技术化。对公职人员的选拔和任命注重知识素养和业务能力。一般情况下,只有接受了专业培训且成绩合格后,才有资格参加行政管理。公务化。管理成员都是公务人员,必须公私分明,公事公办,任何成员都不能将职权“私有化”,用于今天人们所称的“权力寻租”。职业化。公职人员在公务活动期间要全身心地投入公务活动,私人生活绝不能和公务活动搅在一起。因此,公职人员的生活场所必须与工作场所分开。另外,公职人员必须专职从事公务,不得在承担公务的同时,从事其他职业。
二、合法型官僚制的理性基础
韦伯认为,合法型统治较之于神秘型统治和传统型统治的最大区别和进步,就在于合法型统治从根本上说是建立在“理性”的基础上。理性是近代启蒙运动的旗帜,理性启蒙在人类管理和统治领域所结出的硕果就是合法型官僚制的诞生。因此,理性精神是合法型官僚制的灵魂。
韦伯基于对他所处时代脉搏的准确把握,认为基于理性的官僚制是现代管理和统治的必然。理性在国家管理和统治中的体现就是科学精神和法治原则,它抛弃了神秘型统治和传统型统治中的迷信、习惯等非理性成分,避免了固执、任性、专断等人治因素,带来的是管理和统治的“合理”与“效率”。韦伯对此有如下描述:“一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系,恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一样。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力,在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时,比起所有合议的或者名誉职务的形式来,能到最佳的效果。”296故韦伯称赞合法型官僚制是“实施统治形式上最合理的形式”,“在所有领域里,‘现代的’团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致。”248韦伯由此将这种建立在理性基础上的官僚制国家称作“理性的国家”,他认为理性的国家就是建立在专业官员制度和理性的法律之上的。
理性在合法型官僚制中的体现除了上述一般性的表现外,通常还有两个较为突出的方面。一是基于理性的“合理化”和“合法化”的官僚体制中,权威的基础是组织内部的各种规则,而不是官僚组织中的任何个人。韦伯认为,只有这种合理化和合法化的权威组织形式才是与工业化大生产最相适应的组织形式,“它乃是对人类行使支配的已知方式中,最为理性者。在明确性、稳定性、纪律的严格性及可依赖性方面,它都比其他形式的组织优越。”22二是基于理性的合法型官僚体制中,管理职能具有可量化性和可预测性,“在诸如官僚体制的国家里有其理性的法律,那种地方法官或多或少是一台法律条文的自动机器,人们从上面投入文件加上费用和手续费,以让它从下面输出判决与多少能站住脚的理由。——因此,他的职能无论如何大体上是可以预计的。”739由于管理职能具有可量化性和可预测性,从而增强了管理的稳定性。
三、合法型官僚制的局限
合法型官僚制的优越性就在于它建立在理性的基础上,故在此不作赘述。尽管韦伯将合法型官僚制的管理和统治模式看作是与工业化大生产最相适应的理想组织形态,尽管合法型官僚制在实践中取得了极大的成功,但由于其自身的内在缺陷和社会环境的发展变化,它的局限性还是日渐暴露出来,其局限性主要表现在以下三个方面:
第一,它会导致管理和统治中的非个性化和非人性化。合法型官僚制具有“制度至上”的“非人格化”特征,制度是公职人员的“上帝”,公职人员的言行必须服从制度的“主宰”,即非人格性的存在主宰人格性的存在。另外,公职人员的言行不但不能冒犯规章制度,而且必须接受规章制度的塑造,这使公职人员的现实存在呈现出程式化和模式化特征。总之,公职人员的个性和兴趣在官僚制中都会受到很大的压抑,一个恪尽职守的公职人员看上去像是例行公务的“自动机器”。当然一个公职人员常常会对官僚系统中的“职权”感兴趣,但这并不意味着他对官僚系统中的“职责”感兴趣,因为他感兴趣的原因完全有可能是职权所能带来的丰厚收益,而不是职责所要求的种种具体事务。所谓官僚制所导致的公职人员的非个性化和非人性化,正是在这个意义上讲的。
第二,它会导致公职人员职责的“异化”。本来,官僚体制中每一个公职人员的职责都是为公众服务的,然而,由于种种原因,公职人员常常会将其职责主要看成是达到个人野心的手段,从而使其承担的职责出现“异化”。 正如韦伯所言:“早晚有一天,世界上充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生,他们会紧紧抓住职位,处心积虑,不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。……官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”247公职人员职责“异化”所导致的最严重的后果之一就是管理腐败。
第三,它会导致官僚主义的盛行。在一个官僚制体系中,人们通过各层各级的组织来实现对社会的管理和统治,这会使官僚系统及其成员随着社会关系的日益复杂而不断膨胀。另外在一个非个性化和非人性化的环境中,公务本身难以成为公职人员的兴趣所在,人们总是希望有其他的人来“分担”这些令人乏味的具体性工作,而自己最好从事处于上位的统摄性工作,这也会造成了官僚体系和人员的膨胀。还有,公职人员的优厚待遇和“权力寻租”所带来的丰厚受益,也会吸引大量的人努力进入官僚体制中,从而导致官僚体系和人员的不断膨胀。官僚体系和人员膨胀的结果就是导致互相推诿,人浮于事,效率低下等等官僚主义。
四、结论
合法型官僚制比之于神秘型官僚制和传统型官僚制,是更为符合官僚制组织形态的官僚制类型,而神秘型官僚制和传统型官僚制只是官僚制的不发达形态。所以,在韦伯那里,合法型官僚制才是较为纯粹意义上的官僚制。但韦伯也从来没有认为合法型官僚制就是纯粹的官僚制,反之,他认为合法型官僚制不可避免地掺杂着其他非官僚制的因素。
合法型官僚制尽管存在着种种缺陷,人们对他有这样那样的不满,但它依然是当今世界占主导地位的管理和统治模式,谁也无法撼动更无法替代它的位置,21世纪的人类依旧生活在它的铁律之下。在西方尽管出现了新公共管理学说对官僚制的批判,但其成效依旧甚微。这些事实说明合法型官僚制虽然存在着种种弊病和缺陷,但它与当代社会的相适应性还是占主要方面。因此,对合法型官僚制,我们尽可以批判和改进,但试图立刻将其扔进历史的垃圾堆,仍属幻想和枉然。◆
参考文献:
马克斯·韦伯. 经济与社会. 林荣远译. 北京: 商务印书馆, 1997.
马克斯·韦伯. 经济与社会. 林荣远译. 北京: 商务印书馆,1997.
马克斯·韦伯. 支配的类型. 康乐,等,译. 台北: 远流出版事业股份有限公司, 1996.
作者简介:张世明,男,宁夏彭阳人,南京大学外国哲学专业博士生,主要研究方向:西方政治哲学。
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