1.由过去的城乡二元规划制定与实施模式,转为城乡一体规划模式
过去就城市论城市,就乡村论乡村,建立在城乡二元结构上的规划法律制度是“一法一条例”。这种城乡二元规划制定与实施模式,没有把城市和乡村视为一个有机的整体,城市和乡村规划之间缺乏统筹协调。随着形势的发展,越来越与我国区域经济社会一体化发展的新形势、新格局,相互背离。
“新法”与“旧法”虽然只有一字之变,但是,立法内容涵盖包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划,从组织制定、审批、实施、修改到监督检查,都作出了明确的法律规定。地方政府负责制定一个综合性的城乡规划,城乡规划纳入一体化管理,建立起城乡一元法律体系。
2.由过去重点强调国家意志、政府权威,转为更注重体现民权、关注民意
比如,“旧法”第二十八条规定:“城市规划经批准后,城市人民政府应当公布”。其立法指向就是告知民众,遵照执行。而“新法”第二十六条规定:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。
又如:“旧法”第二十二条规定:“城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整”,以及“旧法”第三十八条规定:“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定”。
而“新法”则对城乡规划的修改权限和程序以及行政补偿责任,作出了明确的规定。见“新法”第四十七条、第四十八条、第五十条。同时,“新法”赋予了公众参与权、监督权,市民权利得到了适当定位和保障。
3.由过去重点强调“防民”转为更注重“治官”
“旧法”的立法内容,明显地带有“绳顽警愚”的“防民之具”色彩。其第五章法律责任共五条,有四条是针对“当事人”的。
而“新法”的立法重点,更注重对地方政府和规划部门行使规划权力的规范和制约。针对领导人随意干预和修改规划问题,用一个专章内容对城乡规划的修改,从修改条件、法定程序、行政补偿责任、行政赔偿责任等方面,都作出了明确而具体的规定。同时,在“新法”第六章法律责任的条文中,从第五十八条到第六十一条,对未依法编制、审批、实施、修改城乡规划的多个层面,具体详尽地规定了针对地方政府及其领导和规划主管部门及主管人和直接责任人的行政责任、赔偿责任的法律责任。
4.由过去重点强调技术过程,转为更注重法律过程
“旧法”用大量的条款对城市规划的编制内容作出了规范,规定了大量的技术问题,体现改革开放初期的时代背景下,我国规划立法侧重于实用性和功能性的倾向。
“新法”则更多地侧重于对地方政府及其规划主管部门在城乡规划编制、审批、实施、修改、监督的行政行为以及当事人行为的法律规范。体现了城乡规划作为公共政策的重要职能。
5.在重点强调国家利益保障的同时,更注重多元利益之平衡
“旧法”的立法价值取向更多地强调“城市本位”,强调国家利益的保障。而市民利益的法律保障,仅见“旧法”第一章第10条的部分条款内容,即:“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务,并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”。至于其他利益主体的利益保障,则根本没有相应的法律条款。
综上所述,从本次立法的过程和内容上可以看出,随着我国改革开放和市场经济的深入发展,原先以国家利益为主的单一的利益关系格局被打破,城市规划建设领域已经形成了多元的利益主体和利益形态。而《城乡规划法》正是这种多方利益博弈的结果,因此,《城乡规划法》较《城市规划法》更能够体现当今中国城乡规划中的复杂格局,也更能够维持各方的利益平衡,是一部适合目前实际情况的法律。◆
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