一、外汇主体综合监管的意义
主体综合监管,就是以外汇交易主体作为监管的主线,通过对交易主体进行系统评价和科学分类,择优限劣、分类监管。实施主体综合监管,一是能够增强监管的针对性和有效性,对危害市场机制有效运作的市场行为,“强化”监管、重拳出击,对运作规范、守法诚信的企业减少干预,“弱化”监管,远离企业的微观运行,有利于促进公平、公正的外汇市场监管体系的建立和完善;二是能够科学整合人力资源,帮助外汇管理部门在提高服务质量、解决人员缺少矛盾的同时,腾出更多的人手从事监测分析和调查研究,提高管理效率和质量;三是能够通过加大违规主体违规成本,引导交易主体自觉依法、守信、合规办理外汇业务,营造守法守信受益和违法失信惩戒的氛围,为创造公平有序、健康发展的外汇市场奠定基础。
二、构建外汇交易主体综合监管框架的思路
对监管主体进行科学有效的分类
在当前国际收支框架下,外汇交易主体可以根据主体性质和监管需要分为中资企业、外资企业、境内个人、境外个人、中资金融机构和外资金融机构六类。在此基础上,又能根据不同交易主体的业务类型,继续对交易主体的外汇收支行为进行分类。如:中资企业的外汇收支业务类型主要有包括货物贸易、服务贸易、境外直接投资、对外担保、对外融资等业务。以此类推,每项外汇收支业务又可以进一步细分,如:货物贸易可分为一般贸易、来料加工贸易、转口贸易等。
通过对交易体外汇收支业务的层层细分,可以清晰地把握不同的监管主体的外汇收支结构。当有足够的业务数据能够对监管主体的各种业务行为进行有效支撑时,外汇局就能够对交易主体进行充分、全面、立体的认识和了解,使外汇主体综合监管变为现实。
以现有数据库资源为依托,利用非现场监测体系对异常趋势、交易主体违规行为进行监测分析。
外汇交易主体综合监管模式下的核心环节为交易主体的有效甄别。如何正确把握外汇收支形势以及怎样从海量的外汇主体中选择可疑企业进行重点监管成为主体综合监管模式下外汇管理部门必须解决的问题。
经过多年建设,外汇局目前已经基本形成了信息完备、运行可靠的外汇监管数据,并分布于不同的外汇监管业务系统中。内容包括:企业档案数据、国际收支申报数据、账户管理数据、直接投资数据、外债管理数据、进出口报关数据等。这些数据多角度、多维度地描述了涉外主体的各种外汇交易行为及存在状态。外汇局可以根据外汇违规主体的行为和属性特征建立非现场监测体系,通过系统分析交易主体业务数据,对外汇收支宏观异常趋势实现整体把握,及时发现微观交易主体外汇违规行为。
加强政策制度体系建设,对交易主体实行分类管理。
主体综合监管框架下,要对交易主体实行区别分类管理。对于合法经营的正常企业,逐步减少行政审批环节,放松监督管理,推动企业贸易投资便利化;而对于在主体监管行为监测分析中发现的异常趋势和待关注主体,要加强对外汇收支项下各类资金流向的监督管理,对外汇违规行为依法严格进行查处,增强外汇违规成本,从而建立良好的外汇市场秩序。
为进一步增强管理的有效性,要不断完善外汇管理政策体系建设,推行有效可行的分类管理措施,为主体监管模式的实现提供政策依据。要在交易主体中营造成本概念,实行外汇交易主体信用等级同管理措施的负挂钩机制。在该机制中,新设主体实行一般管理模式,随着其外汇业务的不断增加,外汇局根据交易量、交易行为合规性等指标对主体的信用情况进行评级,主体信用等级越高,管理约束越小。但是一旦发现交易主体存在交易违规行为,立即列为关注企业,实行重点监管模式,对其外汇收支实行全程监控和审批,切实加重其违规成本。
三、构建外汇交易主体综合监管框架的关键环节
有效整合现有外汇数据库资源
外汇业务管理系统的数据是实行外汇交易主体综合监管的基石。只有将交易主体的综合业务数据有效整合在一起,才能真正发挥主体综合监管的效率。从现有情况看,仅管各业务系统内存有充足的反映交易主体外汇收支行为及存在状态的数据,但是由于业务系统是在特定历史条件和政策环境下为便利业务操作而设计的,系统建设缺乏统一规划,数据接口不一致,存在数据多头统计且口径不一致情况,这些为外汇数据资源的整合带来了较大的难度。
为使整合后的数据资源能够较为立体、全面地反映外汇交易主体的整体状况,在数据整合的过程中,应重点把握以下几个方面。一是要将交易主体基础数据进行统一规范。各业务系统虽均以交易主体为基础采集数据,但是对于交易主体的统计却是自成体系,统计范围及标准相同。在数据整合的过程中可以以企业档案信息管理系统为基础,加强全口径建设,规范主体数据标准。二是以标准化后的交易主体为主线将现有主要外汇管理系统数据进行整合。目前,外汇局主要的业务系统有国际收支统计监测系统、账户管理系统、外债统计监测系统、直接投资管理系统、贸易信贷管理系统、个人结售管理系统等,同时外汇局还可掌握交易主体的主要物流信息。对于上述业务系统,可以提取主要的业务数据库表,以标准化交易主体为索引,将各表紧密联系在一起。
建立健全外汇非现场监测指标体系
对实施有效的主体监管而言,仅有全面充足的外汇业务数据还是远远不够的,还要有能够及时利用业务数据发现异常趋势和可疑主体的监测工具。这就需要逐渐建立完善外汇非现场监测指标体系,设计一系列与外汇收支直接相关的、反映涉外收支某一方面、某一环节的指标,形成较规范的对外汇收支形势和可疑主体的监测分析。
非现场监测指体系可以根据需要分两个层次建设。一是建立反映宏观外汇形势的指数体系。主要由反映外汇收支结构变化的各种指数构成。如:贸易收汇增长指数、预收货款结构指数等。运用指数体系分析,可以全面、清晰把握外汇收支结构及变动趋势,在指数体系中设立风险监控值,当某项指标达到或超过风险值时,应当引起重点关注和分析。二是建立反映微观主体行为特征的指标体系。如果说指数体系是对经济运行的宏观监测,那么指标体系中的指标则是对各指数的层层分解,是宏观与微观结合的重要途径。通过各项指标,我们可以准确、高效将符合某种行为特征的可疑主体筛选出来,便于区别主体分类管理。
进一步完善外汇政策法规体系
经过多年的发展,国家不断深化外汇管理体制改革,逐步建立完善外汇法规体系。特别是近年来,围绕宏观经济运行和国际收支形势进行了适时调整,出台了以平衡管理和动态管理为特色的外汇管理条例,有效维护了外汇收支秩序,促进了国际收支平衡。这些外汇政策法规都是外汇管理工作宝贵的政策资源。
但是,现有外汇政策法规是在特定时期、特定形势下以外汇行为监管模式为框架出台的,具有一定的时代局限性,不能充分满足主体综合监管模式的需要。所以,在新时期、新形势下,要找好推行贸易投资便利化与实施有效外汇管理、防范外汇风险的结合点,逐步改进外汇法规,健全完善外汇政策法规体系,为外汇主体综合监管模式的实现提供有力的政策保障。
设立高效的外汇管理内设部门架构
在主体综合监管框架下,外汇管理部门的内设架构也会发生变化,业务部门根据职能可以划分为三类。一是外汇业务部门,主要职能为围绕主体监管需要,根据非现场监测分析情况,制定和实施外汇管理政策;二是监测分析部门,主要职能是运用综合数据对外汇收支形势进行监测分析,并及时向外汇管理部门反馈情况,提出政策制定建议;三是外汇检查部门,主要职能是加强外汇非现场检查,发现和查处外汇违规行为,并对管理漏洞提出改进建议。
尽管上述架构与现有部门架构看似基本一致,但是运作原理却存在很大差异。原有内部管理各部门均独立行使职能,缺乏共同的数据基础和业务关联,部门间相对分离。而在主体监管模式下,各部门之间均利用同一的监测分析工具对共同基础数据进行分析,只是所需所取不同。并且职能分工相对互补,部门间分工协作得到了有机结合,能够有效提高管理效率。
培养高素质的外汇非现场监测队伍
外汇交易主体综合监管模式对外汇管理人员的素质提出了新的更高的要求。原有以业务审核为主的简单操作模式很难适应新形势的需要。外汇管理工作的人员更重要的任务是对大量外汇基础数据进行监测分析从而发现异常趋势和可疑主体,从而实施有效的监管。这就需要加强对员工的培训,增强员工把握宏观形势和运用数据进行综合分析的能力,并开发出具有高度可操作性的非现场监测工具,锻炼培养一批高素质的外汇非现场监测队伍,为主体监管模式的顺利运行提供充足的人力资源。◆
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