地方财政改革 问题分析 对策思考
改革开放以来,我国经济体制改革经历了由计划经济向市场经济过渡、建立社会主义市场经济体制和完善社会主义市场经济体制三个重要历史时期。相应地财政改革也经历了“放权让利”“分灶吃饭”、“分税制财政体制改革”和“建设社会主义公共财政” 三个时期。公共财政体制的基本模式是分级独立的分税制体制,我国目前基本上建立了比较规范的中央政府和省级政府间的财政关系,但省级以下政府之间没有确定一个较为合适的责任和财力分配模式,地方各级政府间的财政关系还未理顺,地方各级财政还未成为真正独立的一级财政。因此,如何明确界定地方各级政府的职责范围,并在此基础上清晰界定和划分地方各级政府的事权,划分支出和收入,使各级政府都有履行自己社会经济管理职能的财力和财权,建立真正地方公共财政成为亟待解决的问题。
一、构建地方公共财政的重要作用
公共财政是作为为社会公众的财政,作为为市场提供公共产品的财政,建立公共财政的前提是处理好政府与市场的关系,把握好公共财政的支出范围。明确界定各级地方政府的事权,首先要明确政府和市场的边界,即在公共财政框架下哪些是政府该干的,哪些可以由市场来做,解决好政府活动范围的“缺位”与“越位”问题,在此基础上,再来合理划分各级地方政府事权。一般来说,目前,公共支出应该退出竞争性、盈利性领域,公共财政的支出范围被界定在诸如基础教育、行政管理、农村基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”的领域。
建立公共财政、履行好财政的职能必须从公共产品入手。公共产品具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性,这一特性决定了公共产品提供上的“免费搭车”和“囚徒困境”问题,难以通过市场达到资源的充分利用和有效配置,因而公共产品一般是由政府提供的,并主要通过征税为其提供费用来源。当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时,上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。
二、我国地方公共财政发展现存的问题
1.政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任划分不清晰、不合理
我国《宪法》规定了地方政府行使的权限,但辖区是有重叠的,只有中央政府的行政辖区和经济区域是同一的,地方政府的行政辖区分工和经济的区域分工是不可能完全一致的,省级政府包括市级政府,市级政府包括县级政府,县级政府又包括乡级政府。对于各级政府共同承担的公共事务,不能根据各方受益范围和财政承受能力确定合理的分担比例,一旦涉及两级以上政府共同负担的事情便互相推托。一方面表现为省级政府过多地包揽了市县政府的责权,另一方面下级政府也承担了部分属于上级政府的事务,如应由上级负担重点建设和专门项目的配套设施费用,使本来已经捉襟见肘的基层财政变得更加困难。
2. 地方财政预算管理不科学,预算审批与监督没能形成硬约束
现行的地方财政预算管理体制存在的突出问题是,在预算分配过程中,预算指标到位率低,执行中追加频繁,往往造成年度的实际支出数高于年初预算数。预算分配人为因素较多,随意性较大。预算审批通过前已经开始执行,形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位。法规之间关系没有理顺,“以法压法”现象严重,法律、法规的不统一、不一致弱化了法律、法规的约束性,造成了预算管理的软约束。预算编制缺乏科学合理性,大量地方财政资金在预算体外循环,地方财政难以履行市场经济条件下公共财政的职责。
3. 地方财政支出结构不合理,财政供给“越位”和“缺位”现象并存
近年来,由于财政预算的约束力逐步下降,地方财政资金远远不能满足地方公共项目支出的需要,教育、医疗卫生、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高速度较为缓慢。大量地方财政资金被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域,导致地方财政对地方公共支出项目难以提供资金保障。当前,地方财政供养范围仍然过大、包揽过多,超出了地方政府职能范围和财力承受水平。地方政府应该承担的社会公共需要和公共事务却得不到应有的资金保障,反而推给市场竞争主体去承担。除政策性亏损补贴外,国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴。大量的事业单位供给,不属于公共物品范围,仍然由地方财政供给经费,造成行政经费总体数量膨胀。
4. 地方财政收入机制与分配秩序不规范
收入分配不规范突出表现为税收的费化和收费“越位”问题严重。这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象直接导致收费规模的扩张和地方财政收入机制的混乱。同时,也严重影响了地方公共产品的资金保障。产生这一问题的直接原因主要有:社会公共权力缺乏制约,众多公共权力机构直接介入分配领域。导致了乱收费、乱摊派、乱罚款现象屡禁不止。地方财政职能被肢解,财政不能统管政府收支。政府宏观管理部门与财政部门职责划分不清,仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门,由主管部门自主安排使用的问题,而且不少行政主管部门还设立了各种收费项目和基金,拥有大量预算外资金。这种相对混乱的地方财政分配方式,严重影响了正常的地方财政分配秩序。
5. 政府层级过多加大了税种的划分困难
分税制财政体制要求各级地方政府都有自己稳定的独立的财政收入与之对应,政府间财政收入的分配办法采用划分税种的办法。政府层级越多的国家,如果税种越多,则越有利于收入划分,但税种不能多得超过国家经济承受能力,进而扰乱市场经济运行、约束社会进步、损害效率和公平。我国现有28个税种,这个数字无论与其他国家相比,还是从中国经济的承受能力考虑,都不算少,但要将这28个税种在五级政府之间划分,却是相当困难的。如果硬要完整的按税种划分收入,政府层级过多与主体税种缺乏的矛盾马上就会突出出来,各地经济的高度不均衡势必也会引起税种的高度不均衡,从而造成政府间收入分配的不均衡。
三、地方财政改革取向的几点思考
经过三十年的不懈努力,财政改革作为经济体制改革至关重要的一环,取得了很大的进步。同时,改革过程中也暴露了一些突出的问题。结合我国未来整个改革开放事业的宏伟战略,今后地方财政改革要进一步明确指导思想和改革方向,把握财政改革的脉络,有针对性地突出改革重点,在构建社会主义和谐社会过程中发挥更加积极的作用。
1.树立财政协调可持续发展理念
树立协调可持续发展的科学理财观是今后我国财政改革的必然选择。我国财政改革与发展过程中,限于当期问题的紧迫性,大多从短期利益出发,不注重培养财源,不重视财政支出的长期效应,没有意识到财政的远期风险,导致了诸如非税收入比重过大、财政支出刚性过强、地方政府债务过重、宏观税负过高等问题。因此在今后的财政改革与发展过程中,必须将协调可持续发展理念深入贯彻到地方理财的实践过程,通过优化财政收入结构、规范非税收入管理,合理配置政府财力资源、解决人民群众最迫切、最关注的实际问题,建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的可持续地方财政。2.进一步完善政府间财政关系
当前实行的“非对称分权模式”有其合理性,像我国这样的大国,中央保持适当的集权是必须的。但现行体制中“本位主义”的痕迹显而易见 ,事权下移、财权上移的状况使基层政府处于困境,行为受到扭曲。因此在未来的改革中,必须摒弃“本位主义”和部门利益,更加清晰地划定政府间的事权,在此基础上划分财权和财力,通过完善均等化转移支付制度和改革税收返还制度,健全地方税制体系,建立起事权、财权、财力相互匹配的财政体制。
3.着力加强“民生财政”建设
让人民的钱更好地为“人民谋利益”这既是政府的宣言,也代表了全体人民的心声。近年来社会财富分配呈现出两极分化加剧的趋势,劳动者报酬的增长远低于资本回报的增长,影响了人民生活水平的提高,并由此进一步抑制了消费的提升,不利于经济又好又快发展。财政作为再分配环节的主要手段,必须充分发挥应有作用,在以税收政策直接调节收入分配的同时,通过进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、生态建设、就业再就业等民生领域的支出力度,促进社会的公平正义,使改革开放的成果真正实现全民创造、全民共享。
4.地方公共财政应突出公共性特征,逐步退出经营性与竞争性领域
长期以来,地方财政职能的“越位”与“缺位”并存的问题一直比较突出,一方面财政做了许多应该由市场配置去解决的事情,由于广泛介入了经营性和竞争性领域,对国有企业供应资金,弥补亏损,审批财务收支计划和决算,妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立;另一方面,那些本来应该由政府去做、通过履行财政职能去实现的一些事情,反而因为财力“缺位”而没有能力做到或做得不好。今后财政资金必须逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到满足社会公共需要的方面来,逐步提高财政对政权建设、教育文化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。
5.努力打造“阳光财政”
改革开放至今政府职能已经实现了很大的转换,但直到目前仍没有完全到位。完全靠政府自身的动力来推进其改革是远远不够的,必须强化外部力量的推动和约束,特别是监督的力量。财政的收支行为是政府施政最直接、最具体的表现。因此,对财政的监督,就成为对政府监督最直接有效的途径。打造阳光财政的意义就在于它将政府行为透明化,从而在根本上使民众对政府的监督成为可能,使纳税人的权利得到充分的保护,使民众与政府之间的委托代理关系在操作层面真正得以确立和实现,并成为推进政治体制改革最为现实的突破口。
参考文献:
叶振鹏 梁尚敏:中国财政改革二十年回顾 北京 中国财政经济出版社1999
石 吉 王 辉:公共财政存在的问题及对策, 经济师,2006 ,
吴敬琏:当代中国经济改革 上海远东出版社,2004
李齐云 :分级财政体制研究,北京:经济科学出版社,2003
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