关键词:行政许可服务中心 一站式服务 服务型政府
改革开放以来,我国各个地方的招商引资工作不断展开,地方政府的决策者们逐渐感觉到行政审批效率低下等问题给地方经济发展所带来的障碍,投资软环境亟待改善。在这样动因的促进之下,我国各地方政府配合行政审批制度改革,建立起名称与形式不一的行政许可服务中心。1995年10月18日,深圳成立了“外商投资服务中心”,率先在全国实行对外商投资项目实行联合审批,实行“一站式服务”。1999年初,浙江省金华市率先设立市政府集中办事大厅。天津市的行政许可服务中心实践开始于区级政府——2004年6月6日天津市南开区行政许可服务中心全面落成并正式投入运行,随后,包括市内6区、9个郊区、3个郊县以及开发区、保税区和新技术产业园区分别建立起了自己的行政许可服务中心。建立至今,它们在天津市构建服务型政府,提高行政效能,优化区域投资环境的实践中发挥了重要的作用。然而,随着实践的深入展开,缘于地方政府改革创新的行政许可服务中心与现有体制之间的矛盾日益显现出来,严重地影响着行政许可服务中心的运行成效和进一步发展。
一、天津市区级行政许可服务中心发展中面临的困境
观念方面
1.基于部门利益考量的思维定势
建设行政许可服务中心的出发点之一就是要解决行政审批流程不规范、审批环节过多和暗箱操作等问题。但是,在当前“条块”分割的体制尚未破除,政府机关行政权力部门化、审批利益个人化的现象未得到根本改变的条件下,中心的发展不可避免地仍会遭遇部门利益的“瓶颈”。一些关乎部门利益的审批事项和环节仍然牢牢把握在各个部门手中,仍存在“两头受理,体外循环”的现象,制约中心的发展。从目前的情况看,部门利益障碍的破除将是一个长期艰巨的过程。
2.工作人员的主动服务意识仍待提高
行政许可服务中心通过较为完备的内部管理制度,要求进驻的部门和工作人员必须按要求开展工作,提供优质高效的服务,这些制度在一定时期内取得了良好的效果。但是,仅仅依靠严格的管理来确保管理对象的行为合乎要求,显然无法长久。不得不说,政府工作人员的服务质量和水平的确有很大的提高,但是,在部分工作人员看来,这种服务是中心“要我提供的”,而不是“我应该提供的”,是强制的。由于思想认识不到位的问题没有得到根本解决,部分工作人员一有机会就消极怠工,只要管理松懈就“原形毕露”。例如,对于中心的一些具体规定,如按时作息、工作时不做与业务无关的事、微笑服务等,部分工作人员在有监督检查时与没有监督检查时完全不同,不能做到自觉地为社会公众提供优质服务,主动提高办事效率。
管理方面
1.人事管理面临待解难题
双重管理体制下,中心对窗口人员的管理乏力。“行政服务中心是由几十个窗口单位组成的、‘联合国’似的松散型单位”,进驻人员都是由各职能部门派驻的,他们的人事、工资、保险等有关“生杀大权”的劳动关系都保留在原单位,只是党组织关系和日常工作归“中心”统一管理。这种双重管理体制,事实上使得中心对业务人员难以实现有效管理。中心发言权和管理权不足,造成窗口工作人员较为重视对原部门负责而轻视甚至抵制中心监管的现象。
外聘人员的行政地位困惑。根据调查,在中心工作的人员类型有三种:即行政编制、事业编制和合同制聘用人员。行使管理公共事务权力的非在编人员的大量使用一方面无法充分保证工作人员的业务素质和工作效率,另一方面也影响部门之间、工作人员之间的协调配合。另外,非公务人员履行公职、行使着行政审批权也带来了行政主体不合法的弊端和其无法承担相关法律责任的隐患。
中心现有对工作人员的考核激励体系作用有限。中心成立以来,逐渐完善了集考勤、办件、评价、监查为一体的考核体系。但是,不可否认的是中心的绩效考核和激励机制也存在着一些问题:现有的绩效考核标准和奖励的发放上虽然有排名和差别,但并没有拉开档次,激励的效果有限;中心对窗口人员的管理只有考核权,而没有处分权,窗口人员的平时考核分、群众评议情况和考勤情况,都仅限于反馈进驻单位作为考核依据;对于考核为不合格的人员,由中心和所在单位提出整改意见,限期改正,确认不适合在中心工作的人员退回派出单位,但真正“退回”之后,这些人员可以在原单位依旧任职,其处境不会受到太大影响。
2.监督管理体制有待健全
尽管行政许可服务中心从行政监察、责任追究、电子监察等方面入手对中心的运作起到了一定的监管作用,加大了对腐败现象的遏制力度,但在实际运行中的许多问题反映了监管体制仍不健全。在内部监督方面,中心本身对于业务窗口的监督职能仍然只停留在提出意见上,缺乏强制力。另外,由于传统观念的影响,很多工作人员没有真正树立起为行政相对人服务的观念,重视事前审批而忽视事后监督,因此无法建立起长效监督机制。相对于内部监督渠道的缺乏,在外部监督方面,虽然中心的监管工作理论上有社会公众、舆论媒体等多个监督主体的存在,但由于政务公开力度欠缺、信息不对称以及公民参与机制不健全等因素的影响,加上现实中的技术难题,外部监管的作用无法得到充分发挥。
3.业务窗口的设置和管理困惑
由于中心要提供的是“全天候,全程式”的服务,进驻窗口的事项在业务性质和办理时间上难免存在“冷热不均”的问题,有些窗口往往能接触到的业务量极少,长时间无所事事。繁忙的窗口像工商企业年检、地税等可谓是“门庭若市”,而人防办、消防处等窗口则是冷冷清清,甚至常常看不到窗口的工作人员。对于这种业务性质等不可控因素导致的现象,中心管理人员表示十分无奈。可见,中心的窗口设置和审批事项的进驻有待进一步研究确定。
电子政务建设方面
1.中心网站的知名度较低、影响力较弱
中心自筹备到运行以来,在电子政务的硬件购置和软件开发方面投入巨大,中心网站以及电子监察系统的功能得到不断强化。但是由于电子政务还没有深入民心,公众不习惯上网了解问题和办理业务,也由于中心网站宣传推广的力度不够,致使中心网站知名度较弱影响力较低,造成不了解或无法获取网站提供的服务,从而使其提供的功能并没有发挥其应有的作用和效益,造成了极大的资源浪费。
2.中心网站的服务能力仍有很大提升空间
虽然各区的行政许可服务中心都将电子政务的建设放在较重要的位置,但是从实际效果来看,电子政务的发展还处在初级阶段:中心的办公自动化程度较高,但是网上行政审批的探索才刚刚起步,各区的“行政审批服务网”还处于提供静态的政务信息阶段,动态的政务处理和与群众、企业的交流互动则不多,距离网上审批和网上监督的最终目标仍很遥远。
二、促进天津市区级行政许可服务中心进一步发展的建议
天津各区县行政许可服务中心通过多方面的创新实践,取得了很好的运行成效。在分析这些成功经验的基础之上,结合目前区级行政许可服务中心的发展现状,在发展理念、管理方式、电子政务等方面需要进行进一步的完善。通过这些措施,中心才能克服目前所面临的发展中的困难,得到进一步的发展。观念方面
1.端正进驻单位及其工作人员的思想认识,发挥中心的积极作用
行政许可服务中心在当前的政府转型阶段有其积极意义,各部门和工作人员在思想认识上应有明确认知,自觉摒弃错误的意识,树立大局观念、服务观念。行政审批是服务于社会公众的,无论采取什么样的形式、在什么地方进行,这一原则都是应该要遵守的。各进驻单位要从大局出发,积极配合中心工作,对进驻中心的审批事项充分放权,使中心窗口成为部门受理行政许可事项的唯一窗口;不断改革内部审批流程,提高流程的科学性和审批效率,激发工作人员工作积极性的同时增强部门间的沟通与合作。
2.进一步培育中心工作人员的公共服务理念
首先,要加强对中心工作人员公共服务理念的培训。对中心工作人员公共服务理念的培训的内容要与时俱进,既要结合各区自身的政治、经济、社会和文化发展的实际情况,也要及时反应公众对政府及其公务人员提出的道德和伦理要求。培训要把理论培训和业务学习有机结合,努力提高工作人员的自身素质,从而提高集体凝聚力,使之能够产生提升中心综合服务水平的合力。其次,积极培育优秀典范,加大对模范的宣传力度。“榜样的力量是无穷的”,各区中心自运行以来,确实产生了一批工作勤勉、恪尽职守、服务质量高的典型。中心要善于发现典范,大力培养典范,广泛宣传典范,以此激励中心的其他工作人员不断提高服务绩效,提高服务水平。
管理方面
1.改善人员管理,正确处理激励与考核的关系
我认为,要从根本上解决“双重管理”的困境,有必要确保中心独立的人事权,使中心对工作人员可以实行单独管理。对于从原各职能部门调入中心的工作人员,将其人事档案全部调入中心,剥离其对原部门的附属关系;对于新的空缺岗位可以通过设编公开考核,由于这些新进人员由于没有受到过原职能部门工作作风的熏陶,方便更快地适应中心的工作环境,从而提高行政效率。对于中心内的外聘人员,要通过人事制度的完善加强考核和管理,同时通过相关规定明确这些人员的行政地位以及履职时需要承担的责任等,增强管理的针对性和有效性。
现代公共服务理论强调“最大限度地增进个人与其工作相互以来的单位之间的合作以及建立一些既承认组织目标的实现又承认组织成员的成长和发展的薪酬体系”。因此,中心在对工作人员进行考核的时候要注意和激励手段有效结合起来,注意量化考核标准,实现有差别的激励,让奖励拉开档次,产生差距,注意物质奖励和精神激励同样重要;同时也要制定相关的惩罚标准,中心要和各职能部门建立统一标准,使退回原单位的不合格人员在回到原单位后也受到相应的惩罚。
2.加强监督管理,完善监管体制
在内部监督管理体制上,应集中力量于信息技术的创新。例如南开区行政许可服务中心的“超时默许”制,值得各中心的学习并有普遍推广价值。同时,加大入驻中心的纪检监察部门的监督检查力度,落实监督权力。在外部监督环节,要着力于扩大公众的参与,通过充分利用电子监察系统的作用来增强中心运行的透明度和公开性,快速及时地应对公众的要求,构建有效沟通的电子信息平台。也可以考虑聘请社会监督员对中心的日常管理进行监督。
3.窗口业务的整合与再造
刘士欣提出的建议值得借鉴参考:“从现有功能和相关窗口职能上,将行政服务中心分解为若干小中心,以方便群众……今后为了达到便民的目的许多部门如工商局、国税局、地税局、质量技术监督局、发展改革委员会等可以组成一个分中心,让企业办证、年检等能够一次办结。”通过对业务流程的分析,采用整合与再造的方法,减少业务量少、依附性强的窗口,实现中心内部的数个“小集中”,使中心的窗口设置实现最优配置,方便操作和管理。
电子政务建设方面
1.加强中心网站的建设、宣传和推广
通过各种渠道加强对中心网站的宣传,不断提高社会公众对中心网站的认知度和满意度:对内要充分利用政府内部的各种简报、刊物等及时介绍网站建设,加强对政府内部工作人员的宣传;对外要通过报纸、网络、手机、宣传册等方式扩大面向社会的宣传,提高行政许可服务中心网站的影响力,有效地宣传中心工作;在互联网上,要加强与新闻网站和商业网站的合作,及时链接、转载中心网站发布的信息;互联网以外,要考虑仍不具备上网条件的社会公众的要求,与平面媒体、电视、手机等媒体合作,探索为非网民的相对人提供服务的有效方式。
2.提高中心网站的在线服务和公众参与功能
中心网站要被公众认可、接受和广泛使用,必须具有自身的特点和优势,即必须提供强大的在线办事功能与公众参与功能。这是政府网站区别于其他商业网站的独特性与优势所在。为此,中心领导要充分重视中心网站的建设工作,加大投入与管理的力度,扩大网上审批与检查的范围;要使网站栏目建设的具体目标落到实处,落实到相应的部门和个人,提高责任意识,快速及时地响应企业和公众的办事需求与服务要求;同时,可以考虑将部门通过互联网对公众需求与意见的处理情况纳入考核体系当中,激励工作人员将使电子政务的作用落到实处。
相信随着时间的推移,通过在实践中的不断探索和创新,天津市区级行政许可服务中心能够更加准确把握其职能定位和发展方向,进一步优化结构,提高服务水平,在经济建设和社会发展中发挥更大的作用。◆
参考文献:
赵永伟,唐璨.行政服务中心理论与实践.北京:企业管理出版社,2006:43.
艾医卫,颜道成.地方行政服务中心建设的成绩、问题和对策.中国行政管理,2007:46.
珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵.中国人民大学出版社,2004:35-36.
刘士欣.当前行政服务中心建设及未来出路的思考.周口师范学院学报,2008:78.
作者简介:邵文颖,女,汉族,山东威海人,天津师范大学政治与行政学院行政管理专业本科在读。
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