一、城乡分割的二元土地制度及农地产权的界定不请,极大限制了农村建设用地的流转
我国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象,即制度供给不能适应制度需求。从我国现行的土地法律制度来看。实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来,我国《宪法》、《土地管理法》及相关法规对这两种土地所有权是作了不同规定的,尤其是在两种土地使用权方面,存在很大的区别。按照《土地管理法》规定,国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押,即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体土地使用权来说,则不能享有用益物权的处分权能。权利人只有在出资、入股、联营等特定情况下才能发生权利转让。原则上集体建设用地使用权不能转让、出租和抵押。另外,从交易主体和可交易的范围来看,二者的区别也很大。按现行法律,国有土地使用权的主体不受任何限制。而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人,其交易范围也严格限定,只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地,必须经征用转化为国家所有,然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度由于利益分配不公引发大量社会矛盾与冲突,限制了农地的市场化流转。
同时,现行农地制度还存在产权模糊,所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度,虽然明确规定土地归集体所有。但是集体指向不明确,究竟谁是集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能,但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。
就农民个人所享有的农地承包经营权而言。也是不完整的,或者说是残缺的。这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性。农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制,这决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期,这不利于激发农民土地投资的积极性,还可能造成对土地的掠夺式经营。这种周期性调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代,是不利于农地流转市场的发育和发展的。
随着市场经济的发展。农村劳动力、资金等要素加快流动起来。土地要素作为一种重要的市场要素,其加快流转也成为必然的趋势。但是。目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设,农村住宅禁止向城镇居民出售,农民将户口迁入城镇后。其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策,限制了农村建设用地的流转。
二、农村土地所承载的社会保障功能的日益强化成为当前农地流转的制度障碍
作为一种特殊的生产要素,土地具备三重职能：首先,生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次,财产职能。土地作为一种财产。其各种权益可以分割、流转和交易。最后,社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下。尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入流。但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。
经济处于不同阶段。农户经济结构处于不同的状况,将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期,土地经营就是农户经济的全部。这时土地是农户维持生计和获得收入的唯一来源。而当农户经济结构发生变化。其主要的生存依赖已经不再是土地的时候,这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时。土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看,我国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。
因而,土地对农民不仅具有生产资料的功用。还具有非生产性功用。即提供就业、社会保障的作用。尽管工业化与城市化的发展给农民带来了大量的非农就业机会,一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入,甚至有些农民早已进城多年并已在城市拥有了稳定的收入和住所。他们仍不愿放弃土地。在一定程度上说。目前的农村土地产权制度已经异化为农村社会保障制度,农民家庭农业生产不是为了追求利润最大化,而是为了最大限度地保持家庭成员的基本生存需要。这种农地的社会保障功能强化了农民对土地的依赖,降低了农民将土地转出的意愿。同时,土地承担社会保障必然要求社区内土地按人口均分。土地均分又必然引发土地的行政性调整,这也限制了当前农地的流转和集中。
三、经济主体对潜在利润的追求盛为当前农村建设用地使用权流转制度变迁的动力
制度变迁的前提是存在一股现有制度下无法内部化的外部利润流,制度变迁的根源在于经济主体想获得存在于现有制度之外的潜在利润。随着我国工业化和城市化的发展,产生了对于城市建设用地的巨大需求。土地资源日益稀缺。农村土地,尤其是城镇郊区的农地一旦转化为城市建设用地,将实现经济价值的巨大升值。正是对这种升值收益的追求成为了农村建设用地大量自发流转的驱动因素。而在现有的征地制度下。农村建设用地要转化为非农建设用地,必须经政府征用为国有土地,再由政府出让给城镇用地者,夜地转化为非农建设用地的土地增值收益绝大部分归各级地方政府占有。农民所获征地补偿很低。引起农民的极大不满和农村社会矛盾的激化。此外,通过夜地的自发流转,实现土地的集中与规模经营,并借此调整农业产业结构,推进农业产业化经营,促进农产品生产基地化、专业化、集约化。这都将带来巨大的潜在收益,也成为农地加快流转的重要动力。
与此同时,制度环境的逐步变化也使得潜在利润的获得成为可能。从1984年中央1号文件一直到党的十六大报告,我国土地法律制度逐步放宽了对集体土地流转的限制,从绝对禁止流转再到《土地管理法》中放开一个口子可以流转,无不体现了国家政策和法律正在朝着有利于集体建设用地流转的环境变化。2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行,广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场,并与国有土地同地、同价、同权。这是我国土地使用制度改革中的又一次开创性实验。因此可以说,由制度变化引起的集体土地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能,促进了集体土地流转的制度创新。
四、农村建设用地使用权流转的制度构建
目前农村建设用地的自发性流转造成了土地市场的混乱,应当适应土地流转的实践。对相关法律和政策进行修改。推动农村建设用地使用权的市场化流转。
对相关法律法规进行调整以适应当前农地流转的现实
第一,应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利,并且将其作为修改《土地管理法》的首要内容。集体土地应与国有土地一样,可以出租、出让、转让、抵押,可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》,农民可以获得土地流转的绝大部分收益。第二,应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质,确认其流转的合法性。第三,在总结各试点城市地方性法规的基础上,应尽快制定全国性的法律法规《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》,解决集体建设用地在流转中的无法可依现象。第四,相关法律的修改,要增加农民土地权利保障的内容。《物权法》出台后,所增加的农民土地权利保障条款的内容,需在《土地管理法》的修改中得到确认。
明晰农地产权,明确土地流转的收益分配
让农民拥有完整意义的土地承包经营权,是农地制度创新的核心和主要方向。在从法律上完善农村土地产权制度,明确集体经济组织土地所有权主体地位的基础上,赋与农民完整的土地承包经营权,特别是赋予农民对土地的处置权及相应的抵押权。允许农地承包经营权自由流转和上市交易。也就是说,增加土地供给的主体,由原来的单一的国家出让变为国家和农民集体双供给。
要对集体建设用地使用权流转中的土地收益分配问题做出明确规定,确定农村集体土地流转的基准地价和最低保护价,规定集体建设用地使用权流转价格不得低于最低保护价。同时,明确集体经济组织的所有权,土地流转所获收益全部归集体土地所有者所有。地方政府不参与集体土地流转的收益分配。集体土地流转收益分配的具体方案应由全体村民决定。
改革土地征用制度,建立和逐步完善农村社会保障体系
要对当前不公平不合理的土地征用制度进行改革。一要将土地征用范围严格限定为。公共利益”需要,并制定。公共利益征地否定式目录”,明确规定以营利性为目的的用地不得征用。二要提高征地补偿标准。目前征地补偿依据的是被征用土地的农用价值,这导致对农民的补偿偏低,征地补偿应以夜地转化为城市建设用地区的市场价值作为补偿依据,并适当考虑区位因素。给农民以公平合理的补偿。此外,征用补偿还要适当考虑农地所承载的社会保障功能,也即农地的非生产性功能。三要改革土地补偿的分配方式,应从土地补偿费中分离出一部分作为专项基金,专门用于农民的养老、医疗等方面的保障。其余部分作为一次性补偿发放到农民个人手中。四要改革安置办法,由地方财政拨专款,对被征地的农民进行职业技能培训,使农民有一技之长后再进入社会。
加快农村土地使用权流转,还需要建立和逐步完善农村的社会保障体系。剥离农地的社会保障功能。根据农民的职业、拥有的财产以及面临风险的不同,分门别类地将其纳入相应的社会保障体系。社会保障基金的来源可适当通过财政转移支付的方式解决,也可通过土地换保障,即采取不同形式转让土地所有权以换取社会保障来解决。
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